近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展，一些地方生態(tài)環(huán)境日益惡化，致災(zāi)因素增多，各類災(zāi)害事故頻發(fā)，亟需構(gòu)建合理高效的應(yīng)急救援機(jī)制。筆者通過對(duì)當(dāng)前應(yīng)急救援體系的概念和發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出了當(dāng)前應(yīng)急救援工作中存在的弊端，提出了推進(jìn)應(yīng)急救援體系建設(shè)的具體途徑，以期對(duì)完善綜合應(yīng)急救援工作提供有益的參考。

一、綜合應(yīng)急救援體系的概念及發(fā)展現(xiàn)狀分析

綜合應(yīng)急救援是指通過事故發(fā)生前的計(jì)劃預(yù)案，在事故發(fā)生后，充分利用一切可能的力量，迅速控制事故發(fā)展，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)和場(chǎng)外人員安全，將事故對(duì)人員、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境造成的損失盡可能地降到最低。由于重大事故對(duì)社會(huì)危害極大，而應(yīng)急救援工作又涉及多個(gè)救援部門和多種救援力量的協(xié)調(diào)配合，所以，應(yīng)急救援機(jī)制的構(gòu)建與有效運(yùn)轉(zhuǎn)不僅是社會(huì)文明的象征，也是國(guó)家綜合實(shí)力的體現(xiàn)，日益受到政府和有關(guān)部門的重視。

現(xiàn)代意義上的救援起源于歐洲的山地救援，時(shí)至今日已發(fā)展到能夠處理自然災(zāi)害和社會(huì)事件在內(nèi)的各種災(zāi)害事故。20世紀(jì)50年代以來，建立重大事故應(yīng)急管理體制和應(yīng)急救援系統(tǒng)受到國(guó)際社會(huì)普遍重視，多數(shù)國(guó)家和國(guó)際組織制定了一系列重大事故應(yīng)急救援法規(guī)和政策，并成立了相應(yīng)的應(yīng)急救機(jī)構(gòu)和政府管理部門。日本將重大事故應(yīng)急救援包含在災(zāi)害應(yīng)急救援之中，并早在1947年10月就出臺(tái)《災(zāi)害救助法》，1961年11月又制定了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，對(duì)應(yīng)急救援機(jī)制做詳細(xì)規(guī)定。1993年國(guó)際勞工大會(huì)通過《重大工業(yè)事故公約》，將應(yīng)急計(jì)劃(預(yù)案)作為重大事故預(yù)防的必要措施;俄羅斯于1994年通過了聯(lián)邦共同體應(yīng)急管理法案，建立了俄羅斯聯(lián)邦預(yù)防和消除緊急情況的統(tǒng)一國(guó)家體系(ESEPE);1986年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了SUPERFUND法的修正案(2) ，作為應(yīng)急救援的最高法律依據(jù)，并于1992年出臺(tái)了《美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急救援法案》，規(guī)定了美國(guó)各種災(zāi)害事故應(yīng)急救援的基本原則、救助的范圍和形式，政府各部門、軍隊(duì)、社會(huì)組織、美國(guó)公民等在災(zāi)害中的職責(zé)和義務(wù)，明確了美國(guó)政府與州、郡政府的應(yīng)急救援權(quán)限，同時(shí)對(duì)應(yīng)急救援的資金和物質(zhì)保障作出了明確規(guī)定。

我國(guó)的應(yīng)急救援起步較晚，最初較多強(qiáng)調(diào)人民解放軍在災(zāi)后救援中的主力軍作用，并末強(qiáng)調(diào)災(zāi)前的準(zhǔn)備與學(xué)習(xí)，再加上缺少專用的裝備和必要的專門訓(xùn)練，不僅救援效率不高，也常使解放軍戰(zhàn)士遭受不必要的創(chuàng)傷和生命損失。近幾年，我國(guó)高度重視應(yīng)急救援工作，科學(xué)研究有序開展，法律法規(guī)逐步健全，各大中城市和有關(guān)政府部門相繼建立應(yīng)急救援隊(duì)伍。目前，我國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍主要有：由公安消防、特警、武警、解放軍、預(yù)備役部隊(duì)和民兵等力量組成的裝備精良的骨干應(yīng)急救援隊(duì)伍;由政府相關(guān)部門組建的有一定專業(yè)技術(shù)能力、專門處置各類突發(fā)事件中專業(yè)技術(shù)事故(衛(wèi)生、建設(shè)、漁業(yè)、電力等)的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍;由基層政府、有關(guān)部門、企事業(yè)單位和群眾自治組織組建的專兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)已擁有各類應(yīng)急救援人員50余萬，各種應(yīng)急救援裝備精良，在突發(fā)事件發(fā)生后，挽救生命于危難，竭力降低損失，發(fā)揮著不可替代的作用。

二、現(xiàn)行綜合應(yīng)急救援機(jī)制客觀存在的弊端

近幾年來，綜合應(yīng)急救援工作雖然已發(fā)揮了巨大作用，但是，應(yīng)急救援機(jī)制基本上還是分災(zāi)種、分部門、分系統(tǒng)建立的，面臨著救援力量分散，救援技術(shù)和救援裝備落后，指揮協(xié)調(diào)能力差等問題，建立合理高效的應(yīng)急救援機(jī)制還有一個(gè)逐步完善的過程。

(一)機(jī)構(gòu)眾多且互不隸屬，綜合應(yīng)急救援機(jī)制不暢

目前我國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍分為專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍和非專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍，其中專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍主要分布在各行業(yè)各系統(tǒng)中，有消防應(yīng)急救援、地震災(zāi)害救援隊(duì)伍、抗洪救援力量、礦山應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)等，各應(yīng)急救援隊(duì)伍分別隸屬于各個(gè)職能部門，長(zhǎng)期存在著部門分割、資源閑置和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，且缺乏經(jīng)常性的溝通磨合，嚴(yán)重影響應(yīng)急救援的整體效能。因此，2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)整合應(yīng)急資源，建立或者確定綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍”，2009年新修訂的《消防法》提出要加強(qiáng)對(duì)各種應(yīng)急救援資源的整合力度，建立以公安消防部隊(duì)為依托的綜合應(yīng)急救援中心，但是在實(shí)踐中，仍然難以有效地協(xié)調(diào)配置分散在其他部門的救災(zāi)資源，整體應(yīng)急救援能力的發(fā)揮受到掣肘。

(二)人員分散且職責(zé)不清，綜合應(yīng)急救援能力薄弱。

盡管當(dāng)前各地成立了多部門和多類別的應(yīng)急救援隊(duì)伍，但是不可否認(rèn)的是當(dāng)前總體應(yīng)急救援能力水平還無法滿足應(yīng)急處置需要：一是各職能單一的應(yīng)急救援隊(duì)伍彼此在人事關(guān)系上互不隸屬，聯(lián)動(dòng)響應(yīng)乏力，各部門間職責(zé)不明，互相推諉、扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，應(yīng)急救援力量被大大削弱。二是各級(jí)政府在組建應(yīng)急救援隊(duì)伍后，聯(lián)勤聯(lián)訓(xùn)工作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)救援人員缺乏必要地技能和資質(zhì)培訓(xùn)，專業(yè)訓(xùn)練設(shè)施不完善，應(yīng)急救援缺乏系統(tǒng)訓(xùn)練科目，當(dāng)災(zāi)難來臨時(shí)，應(yīng)急救援隊(duì)伍很難發(fā)揮它應(yīng)起到的作用，很難應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)負(fù)岆U(xiǎn)救災(zāi)的需求。三是應(yīng)急救援科研活動(dòng)滯后，應(yīng)急專業(yè)研究機(jī)構(gòu)數(shù)量少，課題研究投入經(jīng)費(fèi)有限，缺乏兼具理論素養(yǎng)與實(shí)踐能力的應(yīng)急救援人才，這些都制約著應(yīng)急救援工作向高層次發(fā)展。

(三)資源缺乏且配置不當(dāng)，綜合應(yīng)急救援效率低下。

綜合應(yīng)急救援資源不足的問題突顯，如汶川地震中，許多應(yīng)急救援隊(duì)伍缺乏推土機(jī)、起重機(jī)等器械，只得以雙手挖掘等方式實(shí)施救援;而其他應(yīng)急救援資源，如教育培訓(xùn)基地、裝備設(shè)施、應(yīng)急保障物資等，都分散在不同部門和行業(yè)，應(yīng)急救援效率不高。發(fā)生重特大災(zāi)害事故時(shí)，具體災(zāi)種的主管部門時(shí)常感到應(yīng)急救援力量和資源緊缺，而其他部門所屬的應(yīng)急救援卻處于閑置狀態(tài)，得不到充分利用。