隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化步伐加快，人流、物流越來越集中，塌方、泥石流、礦山、化危品泄漏、核事故、恐怖襲擊、爆炸、火災(zāi)、水災(zāi)、風災(zāi)、冰凍、地震、船舶、航空、軌道等各種自然災(zāi)害事故、突發(fā)公共事件、人為災(zāi)害事故呈逐年上升趨勢，各種災(zāi)害事故呈現(xiàn)出突發(fā)性、多發(fā)性、連鎖性、擴展性、復(fù)雜性和不可預(yù)見性的特點，這些事故如果得不到迅速有效處置，勢必給國家財產(chǎn)和人民群眾生命財產(chǎn)安全造成不可估量的損失。新《中華人民共和國消防法》第三章第二十七條明確規(guī)定：“公安消防部隊除保證完成本法規(guī)定的火災(zāi)撲救工作外，還應(yīng)當參加火災(zāi)撲救工作外的其他災(zāi)害或者事故的搶險救援工作”。 國辦59號文件也明確要求全國重點抓好縣（市）應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，并在經(jīng)濟發(fā)達、具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急救援隊伍。長期以來，消防部隊一直擔負著部隊駐地消防安全監(jiān)督管理和滅火、搶險救援等保護地方經(jīng)濟建設(shè)、國家公共財產(chǎn)及人民生命財產(chǎn)的安全，維護社會穩(wěn)定的工作任務(wù)。加強公安消防部隊應(yīng)急救援工作是職責所系、群眾所盼，是問題所需、形勢所迫，是在新的歷史起點上推動公安消防事業(yè)大發(fā)展的重要機遇。為此，建立和完善政府應(yīng)急救援機制顯得尤為重要。

一、 應(yīng)急救援機制的現(xiàn)狀分析

（一）應(yīng)急救援分級響應(yīng)機制需要進一步加強。汶川大地震發(fā)生后，國家迅速啟動了地震應(yīng)急預(yù)案，在國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導、指揮和協(xié)調(diào)下，災(zāi)區(qū)各級人民政府和民政、公安、安監(jiān)、交通、鐵道、水利、建設(shè)、教育、衛(wèi)生、電力等有關(guān)部門，以及廣大人民解放軍、武警官兵迅速實施抗震救災(zāi)工作，搶救了大量被困群眾。但是，地震發(fā)生后，有關(guān)部門未根據(jù)國家地震應(yīng)急救援預(yù)案的要求，第一時間將權(quán)威信息通報給公安消防部隊，沒有公布響應(yīng)等級、明確響應(yīng)主體及單位，致使地震救援時溝通、協(xié)作方面存在一些不足。導致公安消防部隊等相關(guān)救援力量不能及時根據(jù)災(zāi)情，預(yù)先針對性地確定救援目標、調(diào)動救援警力、調(diào)整救援行動。

（二）應(yīng)急救援預(yù)案操作性不夠強。災(zāi)害發(fā)生后，各級政府和相關(guān)部門應(yīng)立即按照預(yù)案實施災(zāi)害應(yīng)急，但在這次實際實施救援過程中發(fā)現(xiàn)，各級應(yīng)急預(yù)案缺乏實戰(zhàn)性，可操作性不太強。最初現(xiàn)場實行的政府統(tǒng)一領(lǐng)導，地震部門綜合協(xié)調(diào)、各部門參與的應(yīng)急救援工作體系不是十分順暢，原有預(yù)案也沒有將公安消防部隊作為專業(yè)救援力量調(diào)往災(zāi)區(qū)，而是作為防止火災(zāi)發(fā)生，處置地震次生災(zāi)害事故的救援隊伍。另外，各級政府制定的總體預(yù)案只宏觀提出調(diào)動公安消防部隊參加各類災(zāi)害事故的應(yīng)急救援，對如何調(diào)動、調(diào)動程序、遠距離兵力運輸、后勤保障等問題沒有具體明確。

（三）應(yīng)急救援指揮機制應(yīng)滿足更多救援需求。發(fā)生特別重大自然災(zāi)害，應(yīng)經(jīng)國務(wù)院批準，由平時領(lǐng)導和指揮調(diào)度防災(zāi)減災(zāi)工作的國務(wù)院防災(zāi)減災(zāi)工作聯(lián)席會議，轉(zhuǎn)為國務(wù)院抗災(zāi)救災(zāi)指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導、指揮和協(xié)調(diào)防災(zāi)應(yīng)急與救災(zāi)工作。但從這次特大地震災(zāi)害救援過程中，我們感到，國家尚未成熟建立政府統(tǒng)一下的應(yīng)急救援指揮機構(gòu)和指揮中心，致使應(yīng)急救援現(xiàn)場協(xié)同作戰(zhàn)指揮機制不健全，沒有形成國家層面上的指揮體系，公安消防部隊和其他專業(yè)救援的隊伍，調(diào)往災(zāi)區(qū)參加抗震救災(zāi)時，調(diào)動的程序、權(quán)限不夠明晰，影響了作戰(zhàn)效能的最大發(fā)揮。

（四）專業(yè)地震救援力量要進一步發(fā)展壯大。近年來，為有效整合資源，避免重復(fù)建設(shè)，國家地震局已依托公安消防特勤隊伍在23個省、自治區(qū)、直轄市建立了地震災(zāi)害應(yīng)急救援專業(yè)隊伍。這支以搶救人命為主要任務(wù)的專業(yè)救援隊伍在各種災(zāi)害事故處置中，搶救了許多被困群眾，受到人民群眾高度贊譽。多年來，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和有效整合，一些部門、行業(yè)、系統(tǒng)各自組建應(yīng)急救援隊伍，多頭進行裝備、營房和訓練設(shè)施的投入、互不隸屬、應(yīng)急響應(yīng)慢、救援效能低，不僅給國家?guī)砗艽蟮呢斦摀?，而且在實際救援中，也暴露出各救援力量之間、同一救援力量之間協(xié)調(diào)不夠，配合不夠默契，降低救援效果等問題。

（五）應(yīng)急救援通信保障能力比較薄弱。目前，我國各應(yīng)急救援職能部門均初步建立了各自的應(yīng)急指揮平臺，這些系統(tǒng)各自獨立、自成體系，難以實現(xiàn)信息共享和互聯(lián)互通，在地震等大災(zāi)害救援中，無法做到統(tǒng)一聯(lián)動、協(xié)調(diào)和配合，造成了聯(lián)動響應(yīng)滯后、合成指揮不力，對救援工作產(chǎn)生不利影響。這次特大地震災(zāi)害導致公用無線和有線通信設(shè)施損壞，災(zāi)區(qū)通訊中斷，在眾多救援隊伍和人員使用公用網(wǎng)絡(luò)無線通信時，信道擁擠通信受阻，無法保證現(xiàn)場的救援通信需要。同樣，公安消防部隊依賴公用通信設(shè)施，最初作戰(zhàn)時指揮信息不暢，出現(xiàn)盲點，無法保證大范圍、長距離情況下的調(diào)度指揮，無法通報災(zāi)情等情況。

（六）應(yīng)急救援戰(zhàn)勤保障能力亟待提高。主要表現(xiàn)是：一方面，國家應(yīng)急機動保障力量不足。從這次特大地震救援看，救援力量中，沒有一支國家建立的專業(yè)性、機動性強的綜合應(yīng)急救援保障隊伍，雖然地震救援應(yīng)急力量中有180人的國家地震救援隊和1.3萬人的消防專業(yè)救援隊伍，僅能作為作戰(zhàn)力量使用，而沒有可隨時可調(diào)動的綜合保障專業(yè)應(yīng)急隊伍。另一方面，應(yīng)急救援保障的方式也是不明確的。公安消防部隊的應(yīng)急保障是由社會保障，還是由部隊自身保障，國家沒有相應(yīng)的規(guī)定。同時，抗震救災(zāi)暴露出部隊大規(guī)?？鐓^(qū)域作戰(zhàn)時，儲備的裝備器材品種不全、數(shù)量不足，后勤保障物資缺乏，難以應(yīng)對特大災(zāi)難事故，道路交通受阻無法調(diào)運裝備物資。

二、應(yīng)急救援機制建設(shè)對策

建立健全以公安消防隊伍為主體、其他專業(yè)力量聯(lián)動的應(yīng)急救援力量體系，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分級負責、條塊結(jié)合、屬地管理”的應(yīng)急處置原則和“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援工作機制，能在最短的時間內(nèi)以最少的投入獲得最大的應(yīng)急救援效能。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立創(chuàng)新意識。各級政府要切實增強對應(yīng)急管理特別是應(yīng)急救援工作嚴峻性、長期性、復(fù)雜性的認識，增強建立完善政府應(yīng)急救援體系的責任感、危機感和緊迫感。要從“立黨為公，執(zhí)政為民”的高度，本著整合資源、提升能力、服務(wù)大眾的要求，充分認識公安消防部隊作為政府應(yīng)急救援主體力量的必要性、重要性和可行性，加快實踐，推進建設(shè)。政府有關(guān)職能部門要克服本位主義和部門利益，本著優(yōu)勢互補、協(xié)同配合的原則，大力支持建好建強公安消防應(yīng)急救援力量。公安消防部隊要進一步樹立“大消防”理念，破除“份外事”的思想，堅定不移地拓展和深化社會搶險救援工作，加強特勤業(yè)務(wù)建設(shè)，增強非火災(zāi)類事故災(zāi)害的生命救助、化學品事故、交通事故救援、民事救助等各類公共安全應(yīng)急救援本領(lǐng)，堅強有力地承擔起政府應(yīng)急救援主體力量的重任。

（二）制定法律法規(guī)，明確救援體系。公安消防部隊應(yīng)當積極給黨委、政府當好參謀助手，積極推動應(yīng)急救援立法工作，建立起符合國情、利國利民的應(yīng)急救援法律保障體系。重點明確三種關(guān)系：一是明確主體關(guān)系。建立一支黨委、政府直接領(lǐng)導下的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，立足常規(guī)、常備、綜合、攻堅的職能定位，推進主體建設(shè)，對現(xiàn)有各種應(yīng)急救援力量進行“大重組、大整合”，集中人、財、物資源建好政府應(yīng)急救援隊。二是明確結(jié)構(gòu)關(guān)系。以預(yù)案建設(shè)為基礎(chǔ)，形成“以政府應(yīng)急救援隊為主體、以專業(yè)救援力量為補充、以其他公共救援力量為基礎(chǔ)”的“層次性”構(gòu)架，這也符合政府應(yīng)急管理中的分級管理原則。三是明確指揮關(guān)系。建立統(tǒng)一的政府應(yīng)急救援指揮中心，形成統(tǒng)一高效的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，真正將應(yīng)急救援融為整體，極大地提高快速反應(yīng)能力和聯(lián)動作戰(zhàn)能力。

（三）健全應(yīng)急機制，整合救援力量。一是建立處置突發(fā)事件聯(lián)動機制。把當?shù)毓?、消防、武警、駐軍、交通、煤氣、化工、衛(wèi)生、環(huán)保、通信等有救援能力的單位納入搶險救援應(yīng)急體系，明確各有關(guān)部門在搶險救援工作中的任務(wù)和協(xié)調(diào)配合，確定搶險救援響應(yīng)機制和啟動形式、組織原則和通信指揮方法，做到有備而來。二是制定各類災(zāi)害事故搶險救援預(yù)案，開展深入的調(diào)查研究，實事求是的分析災(zāi)害事故可能發(fā)生、發(fā)展的過程和處置措施，既要在災(zāi)害事故的預(yù)防處置和善后處理上有對策，也要在處置技術(shù)上有著落。三是組織開展實戰(zhàn)演習。通過實戰(zhàn)演習，明確任務(wù)、方法、程序和注意事項，明確參戰(zhàn)的單位和力量，明確組織指揮和各部門的協(xié)調(diào)關(guān)系。

（四）加強裝備建設(shè)，提高救援效能。加強公安消防部隊裝備建設(shè)是做好搶險救援工作的重中之重，加強裝備建設(shè)，必須堅持適度超前、優(yōu)化組合的思路，從精、從高、從優(yōu)提高公安消防裝備的科技含量和現(xiàn)代化水平。尤其是公安消防坦克、防化洗消車、搶險救援車、水上救援車等特種車輛，以及偵檢、破拆、堵漏、救生、警戒、照明、排煙、輸轉(zhuǎn)、防護等搶險救援器材和防化服、防毒衣、隔熱服等先進個人防護裝備。為適應(yīng)搶險救援業(yè)務(wù)訓練的需要，構(gòu)建可以開展滅火戰(zhàn)斗、水上救援、井下救人、化學危險品事故處置等綜合訓練的基地，形成一個設(shè)備較齊全、性能較可靠、技術(shù)較先進、保障較有力的公安消防裝備體系。要強化裝備合成，進一步建立和完善個人防護裝備、高科技裝備、特種裝備、消防通信等4類裝備體系結(jié)構(gòu)；要加強管理與培訓，實現(xiàn)人與裝備的最佳結(jié)合。

（五）深化訓練改革，創(chuàng)新訓練模式。要緊緊抓住培養(yǎng)高素質(zhì)人才這一根本要務(wù)，基層指揮員和戰(zhàn)斗員要加強特殊災(zāi)害事故處置技戰(zhàn)術(shù)學習，尤其是化學危險品和毒氣的理化性質(zhì)、技術(shù)參數(shù)、事故特點、處置程序與措施、行動要求、注意事項等等，在參加處置時做到心中有數(shù)，避免盲目、蠻干。要突出針對性訓練。應(yīng)急救援訓練堅持從“實戰(zhàn)”出發(fā)，結(jié)合本地區(qū)、本區(qū)域或轄區(qū)搶險救援的特點，開展好針對性訓練。特別對于特殊災(zāi)害事故處置中的偵察檢測、稀釋降毒、稀釋驅(qū)散、器具堵漏、進攻防毒、冷卻保護、洗消處理等重點課目要進行分解訓練和綜合訓練，鍛煉提高基層消防部隊搶險救援的處置能力。要強化科技練兵。社會搶險救援訓練，既要注重訓練手段的科學性，又要注重訓練內(nèi)容的科學性，向科技要戰(zhàn)斗力。要針對各種社會搶險救援的處置，探索以現(xiàn)有裝備實施處置和救援的戰(zhàn)法。要制定和完善社會搶險救援處置預(yù)案，并在此基礎(chǔ)上加強模擬演練，不斷修改完善，使預(yù)案更加科學合理，貼近實戰(zhàn)。

（六）推進科技強警，提高反應(yīng)能力。一是在指揮中心建設(shè)上，堅持“統(tǒng)聯(lián)結(jié)合”的原則，加強各級指揮中心建設(shè)，建成覆蓋各級消防部隊的計算機通信指揮系統(tǒng)。“統(tǒng)”即由總隊統(tǒng)一組織、領(lǐng)導，按統(tǒng)一標準統(tǒng)一開發(fā)，建成各級指揮中心和大（中）隊接處警中心。“聯(lián)”即指建成的指揮中心要互聯(lián)互通，資源共享，形成一個統(tǒng)一的有機的指揮系統(tǒng)。二是在指揮系統(tǒng)開發(fā)運用上，加強各類計算機輔助決策系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用，在規(guī)范戰(zhàn)訓資料的基礎(chǔ)上出臺有關(guān)標準，統(tǒng)一建設(shè)涉及水源、預(yù)案、裝備、實力等的數(shù)據(jù)庫，適時利用人工智能等高新技術(shù)，建成滅火救援指揮輔助決策系統(tǒng)。三是在現(xiàn)場圖文傳輸上，建成通達各大隊的視頻會議系統(tǒng)，實現(xiàn)視頻會議、營區(qū)監(jiān)控、遠程教育等功能，充分利用衛(wèi)星、數(shù)傳電臺、移動電話網(wǎng)等技術(shù)和資源，為每個執(zhí)勤中隊配備一套無線圖像傳輸系統(tǒng)，將事故現(xiàn)場圖像實時傳輸?shù)礁骷壷笓]中心。

（七）強化戰(zhàn)勤保障，打牢物資基礎(chǔ)。按照“快速反應(yīng)、全力以赴、靈活保障、整體協(xié)調(diào)”的要求，一是要建立物資儲備保障制度。公安消防部隊在參與處置各類災(zāi)害事故時，后勤部門要在最短的時間內(nèi)，從物質(zhì)和技術(shù)上以最快的速度為一線作戰(zhàn)部隊提供滅火、救援必需的一些特殊器材裝備，保證油料、滅火劑等不間斷供應(yīng)。二是要健全信息保障制度。做好大型災(zāi)害事故救援時與地方通信、衛(wèi)生、交通、電力、水利、石油等政府職能部門的溝通協(xié)作。三是要完善生活保障制度。確保長時間作戰(zhàn)時能為一線官兵提供食品、飲水和休息?？梢酝ㄟ^與駐地餐飲單位簽訂協(xié)議，由他們在戰(zhàn)時負責向參戰(zhàn)官兵配送食品，還可以研發(fā)裝備戰(zhàn)勤給養(yǎng)車，并配備專職駕駛員。四是要建成醫(yī)療保障制度。必須緊緊依靠社會力量的參與，即與駐地120急救中心及市區(qū)各大醫(yī)院建立聯(lián)動機制，經(jīng)常性開展演練，確保戰(zhàn)時協(xié)作和分工；探索并建立總隊醫(yī)院、支隊衛(wèi)生所、中隊衛(wèi)生室三級醫(yī)療保障機構(gòu)，定期組織醫(yī)務(wù)人員學習培訓，提高其綜合素質(zhì)和現(xiàn)場救護能力。五是建立專家人才保障制度。圍繞可能發(fā)生的災(zāi)害事故性質(zhì)，建立醫(yī)療救護、化學危險品泄漏、環(huán)保檢測等方面專家人才庫，詳細收集其姓名、住址、工作單位、專業(yè)類型、專業(yè)等級和聯(lián)系方式等資料，保證戰(zhàn)時可以及時查閱和調(diào)動。

（八）建立跨區(qū)域救援機制，提升協(xié)同作戰(zhàn)能力。實施跨區(qū)域聯(lián)合作戰(zhàn)和建立快速反應(yīng)機制是現(xiàn)代滅火救援任務(wù)的現(xiàn)實需要，要建立跨區(qū)域聯(lián)合應(yīng)急救援機制，努力提高綜合救災(zāi)效率及整體應(yīng)急救援能力。一是要建立區(qū)域性滅火救援聯(lián)動機制，構(gòu)建區(qū)域性滅火救援綜合平臺。二是要加強信息技術(shù)的開發(fā)與運用，實現(xiàn)信息資源片區(qū)共享。三是要求以科技為載體，提高模擬訓練的成效。四是要進行跨區(qū)域滅火救援拉動訓練和協(xié)同作戰(zhàn)演練，提高資源共享能力，消防隊伍只有通過跨區(qū)域拉動訓練、協(xié)同演練，才能相互交流經(jīng)驗，建立符合各地實際情況的大型災(zāi)害事故處置程序，提高隊伍之間、消防力量與社會力量之間協(xié)同作戰(zhàn)的能力。