近年來，我國經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展，一些地方生態(tài)環(huán)境日益惡化，致災(zāi)因素增多，各類災(zāi)害事故頻發(fā)，亟需構(gòu)建合理高效的應(yīng)急救援機制。筆者通過對當前應(yīng)急救援體系的概念和發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，指出了當前應(yīng)急救援工作中存在的弊端，提出了推進應(yīng)急救援體系建設(shè)的具體途徑，以期對完善綜合應(yīng)急救援工作提供有益的參考。

一、綜合應(yīng)急救援體系的概念及發(fā)展現(xiàn)狀分析

綜合應(yīng)急救援是指通過事故發(fā)生前的計劃預(yù)案，在事故發(fā)生后，充分利用一切可能的力量，迅速控制事故發(fā)展，保護現(xiàn)場和場外人員安全，將事故對人員、財產(chǎn)和環(huán)境造成的損失盡可能地降到最低。由于重大事故對社會危害極大，而應(yīng)急救援工作又涉及多個救援部門和多種救援力量的協(xié)調(diào)配合，所以，應(yīng)急救援機制的構(gòu)建與有效運轉(zhuǎn)不僅是社會文明的象征，也是國家綜合實力的體現(xiàn)，日益受到政府和有關(guān)部門的重視。

現(xiàn)代意義上的救援起源于歐洲的山地救援，時至今日已發(fā)展到能夠處理自然災(zāi)害和社會事件在內(nèi)的各種災(zāi)害事故。20世紀50年代以來，建立重大事故應(yīng)急管理體制和應(yīng)急救援系統(tǒng)受到國際社會普遍重視，多數(shù)國家和國際組織制定了一系列重大事故應(yīng)急救援法規(guī)和政策，并成立了相應(yīng)的應(yīng)急救機構(gòu)和政府管理部門。日本將重大事故應(yīng)急救援包含在災(zāi)害應(yīng)急救援之中，并早在1947年10月就出臺《災(zāi)害救助法》，1961年11月又制定了《災(zāi)害對策基本法》，對應(yīng)急救援機制做詳細規(guī)定。1993年國際勞工大會通過《重大工業(yè)事故公約》，將應(yīng)急計劃(預(yù)案)作為重大事故預(yù)防的必要措施;俄羅斯于1994年通過了聯(lián)邦共同體應(yīng)急管理法案，建立了俄羅斯聯(lián)邦預(yù)防和消除緊急情況的統(tǒng)一國家體系(ESEPE);1986年，美國國會通過了SUPERFUND法的修正案(2) ，作為應(yīng)急救援的最高法律依據(jù)，并于1992年出臺了《美國聯(lián)邦應(yīng)急救援法案》，規(guī)定了美國各種災(zāi)害事故應(yīng)急救援的基本原則、救助的范圍和形式，政府各部門、軍隊、社會組織、美國公民等在災(zāi)害中的職責(zé)和義務(wù)，明確了美國政府與州、郡政府的應(yīng)急救援權(quán)限，同時對應(yīng)急救援的資金和物質(zhì)保障作出了明確規(guī)定。

我國的應(yīng)急救援起步較晚，最初較多強調(diào)人民解放軍在災(zāi)后救援中的主力軍作用，并末強調(diào)災(zāi)前的準備與學(xué)習(xí)，再加上缺少專用的裝備和必要的專門訓(xùn)練，不僅救援效率不高，也常使解放軍戰(zhàn)士遭受不必要的創(chuàng)傷和生命損失。近幾年，我國高度重視應(yīng)急救援工作，科學(xué)研究有序開展，法律法規(guī)逐步健全，各大中城市和有關(guān)政府部門相繼建立應(yīng)急救援隊伍。目前，我國應(yīng)急救援隊伍主要有：由公安消防、特警、武警、解放軍、預(yù)備役部隊和民兵等力量組成的裝備精良的骨干應(yīng)急救援隊伍;由政府相關(guān)部門組建的有一定專業(yè)技術(shù)能力、專門處置各類突發(fā)事件中專業(yè)技術(shù)事故(衛(wèi)生、建設(shè)、漁業(yè)、電力等)的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍;由基層政府、有關(guān)部門、企事業(yè)單位和群眾自治組織組建的專兼職應(yīng)急救援隊伍。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)已擁有各類應(yīng)急救援人員50余萬，各種應(yīng)急救援裝備精良，在突發(fā)事件發(fā)生后，挽救生命于危難，竭力降低損失，發(fā)揮著不可替代的作用。

二、現(xiàn)行綜合應(yīng)急救援機制客觀存在的弊端

近幾年來，綜合應(yīng)急救援工作雖然已發(fā)揮了巨大作用，但是，應(yīng)急救援機制基本上還是分災(zāi)種、分部門、分系統(tǒng)建立的，面臨著救援力量分散，救援技術(shù)和救援裝備落后，指揮協(xié)調(diào)能力差等問題，建立合理高效的應(yīng)急救援機制還有一個逐步完善的過程。

(一)機構(gòu)眾多且互不隸屬，綜合應(yīng)急救援機制不暢

目前我國應(yīng)急救援隊伍分為專業(yè)應(yīng)急隊伍和非專業(yè)應(yīng)急隊伍，其中專業(yè)應(yīng)急隊伍主要分布在各行業(yè)各系統(tǒng)中，有消防應(yīng)急救援、地震災(zāi)害救援隊伍、抗洪救援力量、礦山應(yīng)急救援、醫(yī)療救護等，各應(yīng)急救援隊伍分別隸屬于各個職能部門，長期存在著部門分割、資源閑置和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，且缺乏經(jīng)常性的溝通磨合，嚴重影響應(yīng)急救援的整體效能。因此，2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當整合應(yīng)急資源，建立或者確定綜合性應(yīng)急救援隊伍”，2009年新修訂的《消防法》提出要加強對各種應(yīng)急救援資源的整合力度，建立以公安消防部隊為依托的綜合應(yīng)急救援中心，但是在實踐中，仍然難以有效地協(xié)調(diào)配置分散在其他部門的救災(zāi)資源，整體應(yīng)急救援能力的發(fā)揮受到掣肘。

(二)人員分散且職責(zé)不清，綜合應(yīng)急救援能力薄弱。

盡管當前各地成立了多部門和多類別的應(yīng)急救援隊伍，但是不可否認的是當前總體應(yīng)急救援能力水平還無法滿足應(yīng)急處置需要：一是各職能單一的應(yīng)急救援隊伍彼此在人事關(guān)系上互不隸屬，聯(lián)動響應(yīng)乏力，各部門間職責(zé)不明，互相推諉、扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，應(yīng)急救援力量被大大削弱。二是各級政府在組建應(yīng)急救援隊伍后，聯(lián)勤聯(lián)訓(xùn)工作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，對救援人員缺乏必要地技能和資質(zhì)培訓(xùn)，專業(yè)訓(xùn)練設(shè)施不完善，應(yīng)急救援缺乏系統(tǒng)訓(xùn)練科目，當災(zāi)難來臨時，應(yīng)急救援隊伍很難發(fā)揮它應(yīng)起到的作用，很難應(yīng)對當?shù)負岆U救災(zāi)的需求。三是應(yīng)急救援科研活動滯后，應(yīng)急專業(yè)研究機構(gòu)數(shù)量少，課題研究投入經(jīng)費有限，缺乏兼具理論素養(yǎng)與實踐能力的應(yīng)急救援人才，這些都制約著應(yīng)急救援工作向高層次發(fā)展。

(三)資源缺乏且配置不當，綜合應(yīng)急救援效率低下。

綜合應(yīng)急救援資源不足的問題突顯，如汶川地震中，許多應(yīng)急救援隊伍缺乏推土機、起重機等器械，只得以雙手挖掘等方式實施救援;而其他應(yīng)急救援資源，如教育培訓(xùn)基地、裝備設(shè)施、應(yīng)急保障物資等，都分散在不同部門和行業(yè)，應(yīng)急救援效率不高。發(fā)生重特大災(zāi)害事故時，具體災(zāi)種的主管部門時常感到應(yīng)急救援力量和資源緊缺，而其他部門所屬的應(yīng)急救援卻處于閑置狀態(tài)，得不到充分利用。