一、治理災(zāi)害問題急切需要戰(zhàn)略思維

中國是多災(zāi)之國，考察中國的歷史，堪稱是一部災(zāi)害史。水災(zāi)、旱災(zāi)、蝗災(zāi)曾經(jīng)并列為中國歷史上的三大自然災(zāi)害，歷史上因災(zāi)致亂的例子不勝枚舉?，F(xiàn)實中的中國，更因全球氣候變化、工業(yè)化進(jìn)程及其他多種原因，進(jìn)入了災(zāi)害多發(fā)、群發(fā)時期。近年出現(xiàn)的涉災(zāi)謠言導(dǎo)致群體性恐慌事件則從另一個側(cè)面反映了公眾面對災(zāi)害的脆弱心理和對安全保障的渴求。災(zāi)害問題正在日益全面而深刻地影響著國家和地區(qū)的發(fā)展，安全保障已經(jīng)構(gòu)成了全民的重要民生訴求。因此，無論是從自然災(zāi)害與人為災(zāi)害問題日益惡化的現(xiàn)實出發(fā)，還是從公眾對安全訴求的急劇上升出發(fā)，現(xiàn)階段國家有必要將綜合防災(zāi)減災(zāi)提升為國家戰(zhàn)略，通過采取綜合有效的應(yīng)對災(zāi)害之策，以增強公眾對安全問題的信心，并使災(zāi)害問題真正得到緩解。

(一) 災(zāi)情已經(jīng)成為非常重要的國情構(gòu)成要素

進(jìn)入本世紀(jì)以來，水、旱災(zāi)害連年不斷，2003年的“非典”及此后爆發(fā)的多種傳染性疾病蔓延，2008年暴發(fā)的南方冰雪災(zāi)害、汶川大地震，近年來發(fā)生的西南連年干旱及各種環(huán)境災(zāi)難等，又揭示了多災(zāi)之國的中國，災(zāi)害正在以多發(fā)、頻發(fā)和非常態(tài)的面孔出現(xiàn)。一方面是自然災(zāi)害的暴發(fā)已經(jīng)不分南北西東，地震、洪水、干旱、臺風(fēng)、海嘯等釀成的重大自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，氣候變化加劇，人為型自然災(zāi)害劇增; 另一方面是人為事故的發(fā)生遍及城鄉(xiāng)各地，伴隨工業(yè)化進(jìn)程而來的是工業(yè)災(zāi)害全面暴發(fā)，環(huán)境災(zāi)害已經(jīng)成為危及人的安全與持續(xù)發(fā)展的重大因素，公共衛(wèi)生事件乃至恐怖主義的威脅亦讓人防不勝防。所有這一切，均標(biāo)志著在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的當(dāng)代中國，災(zāi)害以其變異的姿態(tài)和嚴(yán)重的損害后果，在時刻提醒甚至警告著我們不能再對其掉以輕心，不能再忽略它的存在與發(fā)展。從政治角度出發(fā)，各種災(zāi)害特別是重大災(zāi)害的發(fā)展，是對執(zhí)政黨執(zhí)政能力和各級政府管治能力的考驗; 從經(jīng)濟角度出發(fā)，各種災(zāi)害導(dǎo)致的直接與間接經(jīng)濟損失，以及各項防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)的投入，是對國民經(jīng)濟正常發(fā)展與微觀經(jīng)濟正常運行的重大打擊，也是對國家財力及相關(guān)經(jīng)濟制度或政策的沖擊; 從社會角度出發(fā)，各種災(zāi)害必然損害正常的社會秩序并產(chǎn)生難以預(yù)料的心理沖擊，往往容易導(dǎo)致社會失控與秩序混亂?？梢?，災(zāi)害不僅是社會保障與商業(yè)保險的風(fēng)險基礎(chǔ)，而且已經(jīng)成為一切政治、經(jīng)濟、社會活動的重要組成部分; 同樣，災(zāi)害問題不僅給千百萬普通老百姓的生活帶來巨大而深刻的影響，而且對整個國家的政治、經(jīng)濟、社會乃至思想文化、倫理道德等多個方面產(chǎn)生重大影響。因此，中國的災(zāi)害問題，客觀上已經(jīng)成為構(gòu)成中國國情的日益重要的組成部分。只有讓民眾了解國家和所在地區(qū)的災(zāi)情，讓政府了解國情、省情、市情、縣情中的災(zāi)情，并樹立起全民的災(zāi)害意識，把減災(zāi)納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃及每年國民的自覺行動中去才能最終保護(hù)我們的國家、社區(qū)、家庭及億萬人民免受或少受各種災(zāi)害的摧殘，有利于我們國家和民族的繁榮與發(fā)展。

(二) 災(zāi)害致因日益復(fù)雜化，急切需要綜合治理

毋庸諱言，當(dāng)代中國災(zāi)害問題的惡化，與自然界物質(zhì)運動、工業(yè)化、經(jīng)濟全球化等密切相關(guān)，也與數(shù)十年間未能注意環(huán)境保護(hù)和重視人類安全有著密切關(guān)系。亂砍濫伐、毀林開荒、圍湖造田、過度放牧等掠奪自然的現(xiàn)象，曾經(jīng)在全國各地上演，直接造成過水土流失加劇、水旱風(fēng)沙等災(zāi)情加重的惡果; 在不適宜居住的地方興建居民區(qū)或城鎮(zhèn)，在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的地帶搞建設(shè)，“人定勝天”、“戰(zhàn)臺風(fēng)”等不講科學(xué)的抗災(zāi)理念，亦曾指導(dǎo)過效果不良的抗災(zāi)行為，并為此付出了巨大代價。改革開放以來，一些地方急于發(fā)展、急于求富，走的是一條以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟增長之路，污染遍及城鄉(xiāng)，藍(lán)天白云、清新空氣、潔凈的水已經(jīng)成為生活奢侈品等?？梢?，中國災(zāi)害問題的惡化，既有宏觀決策失誤和管理失職、失范的原因，也有經(jīng)濟增長方式落后、不講科學(xué)發(fā)展、盲目蠻干以及不重視防災(zāi)減災(zāi)等原因。在災(zāi)害致因日益復(fù)雜化的背景下，如果不能從戰(zhàn)略高度綜合考慮國家的防災(zāi)減災(zāi)工作，便不可能取得理想的效果。日本“3·11”特大地震引發(fā)我國搶購食鹽的現(xiàn)象，不僅表明了災(zāi)害致因的復(fù)雜化，而且揭示了災(zāi)害的損害后果亦不再完全取決于災(zāi)害的大小，而是加入了其他更多的人為因素在內(nèi)。因此，面對日益嚴(yán)重的災(zāi)害問題，局部治理仍然是必須舉措，但僅有局部治理顯然不夠，當(dāng)代社會更加需要對災(zāi)害問題進(jìn)行綜合治理。

(三) 現(xiàn)行防災(zāi)減災(zāi)體制存在著分割、失衡的重大缺陷

盡管新中國成立以來，黨和政府一直重視防災(zāi)減災(zāi)工作，從農(nóng)田水利基本建設(shè)到三峽工程，從城市消防體系建設(shè)到“三北”防護(hù)林等，各種防災(zāi)減災(zāi)工程措施確實取得了巨大的成效，但毋庸諱言，由于傳統(tǒng)思維的束縛與行政體制的僵化，事實上長期缺乏針對災(zāi)害問題的統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)的減災(zāi)政策設(shè)計，它在減災(zāi)實踐中的具體表現(xiàn)就是存在著相互分割與投入失衡等內(nèi)在缺陷。(1)自然災(zāi)害與人為災(zāi)害分割。眾所周知，自然災(zāi)害與人為事故存在著成因機理與治理對策方面的差異，但其后果都是導(dǎo)致人民生命財產(chǎn)損失，并且日益與人為或社會原因密切關(guān)聯(lián)。因此，我們需要的應(yīng)當(dāng)是完整的災(zāi)害與風(fēng)險意識，是統(tǒng)一的防災(zāi)減災(zāi)行動以及從工程措施到非工程措施的綜合治理。然而，在災(zāi)害研究中，自然災(zāi)害與人為災(zāi)害的研究是分割的，防災(zāi)減災(zāi)通常被視為自然科學(xué)領(lǐng)域的任務(wù)，社會科學(xué)工作者絕少介入或者無法介入; 即使是自然災(zāi)害領(lǐng)域，也存在不同災(zāi)種研究相互分割的現(xiàn)象。在災(zāi)害管理中，也往往是強調(diào)分災(zāi)種而治，分環(huán)節(jié)而治，忽略綜合治理。這種災(zāi)害分割或者災(zāi)種分割的現(xiàn)狀，非常不利于形成共同的災(zāi)害意識，也不利于建立綜合防災(zāi)減災(zāi)體系。(2)防災(zāi)減災(zāi)體制分割。在當(dāng)前的行政體制架構(gòu)下，自然災(zāi)害與人為事故被不同部門分管，如水旱災(zāi)害、地震、臺風(fēng)、海洋災(zāi)害、病蟲害、傳染病、火災(zāi)、爆炸、交通事故等分別由水利部門、地震部門、海洋部門、農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、公安部門、安全監(jiān)督部門等主管，這種體制有其合理性，但因缺乏綜合管理機制和部門之間的有效協(xié)調(diào)機制，必然帶來行業(yè)分割與城鄉(xiāng)分割，并具體表現(xiàn)在政策分割上。政策分割的后果是缺漏與交叉并存，進(jìn)而直接影響著防災(zāi)減災(zāi)資源的合理配置，有時甚至相互之間產(chǎn)生抵消作用，綜合防災(zāi)減災(zāi)效果可能是負(fù)數(shù)。(3)防災(zāi)減災(zāi)投入失衡。主要表現(xiàn)在: 一是減災(zāi)投入主體失衡，政府投入大，而企業(yè)投入少，市場機制作用有限，家庭或個人的責(zé)任重大; 二是減災(zāi)投入環(huán)節(jié)失衡，重災(zāi)后救濟與重建，輕災(zāi)前防范與減災(zāi); 三是工程措施與非工程措施投入失衡，重工程措施投入，輕非工程措施投入; 四是投入與產(chǎn)出失衡，即各地往往對上項目重視，而對項目能否發(fā)揮有效作用往往并不重視，一些防災(zāi)減災(zāi)工程質(zhì)量低劣或者長期不能發(fā)揮作用，個別防災(zāi)減災(zāi)工程甚至成為惡化災(zāi)情的致因，類似現(xiàn)象說明缺乏防災(zāi)減災(zāi)綜合效果評估即對防災(zāi)減災(zāi)產(chǎn)出的評估，即使投入再多也可能是低效率、低效果的。(4)宏觀與微觀失衡。長期以來，我們關(guān)注的多是具體的災(zāi)種應(yīng)對之策，重視的是各種技術(shù)方案與手段，缺乏的則是宏觀的、系統(tǒng)的籌劃與對各種災(zāi)害問題的綜合治理，這是造成國民災(zāi)害意識薄弱和災(zāi)害或風(fēng)險管理機制不盡合理的根本原因。例如，我們不重視防災(zāi)減災(zāi)教育，缺乏科學(xué)防災(zāi)減災(zāi)的理念，輕視非工程防災(zāi)減災(zāi)措施等，這些恰恰是處于宏觀層面的防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容; 在防災(zāi)方面，國家還缺乏全國統(tǒng)籌考慮與長遠(yuǎn)規(guī)劃，近30 年來在某些地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)田水利基本建設(shè)廢弛的現(xiàn)象，許多地方基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)長期偏低或者年久失修，實際上都存在著嚴(yán)重的安全隱患; 在抗災(zāi)方面，還主要依靠政治動員與人海戰(zhàn)術(shù)來抵抗重大災(zāi)害，現(xiàn)代科技和合理分散災(zāi)害風(fēng)險的措施仍然采取得很不夠; 在救災(zāi)方面，長期以來依靠國家救濟且主要是中央政府救災(zāi)，地方政府責(zé)任迄今未能明確落實，市場機制與社會機制的作用未能得到有效發(fā)揮等。缺乏宏觀考慮、系統(tǒng)設(shè)計的防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)工作，必然使我們在緩解災(zāi)害的危害方面受到了某種程度的局限，一個典型的例證是，各種災(zāi)害事故導(dǎo)致人員傷亡的后果在許多國家都大幅度下降，而在中國依然還很嚴(yán)重。