(四)工程措施與非工程措施相結(jié)合

中國以往一直較為重視防災(zāi)減災(zāi)工程措施，但國民災(zāi)害意識(shí)依然淡薄、損害后果依然嚴(yán)重的事實(shí)，證明了僅僅依靠工程措施是不可能達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)的預(yù)期效果的。因此，應(yīng)對災(zāi)害需要工程減災(zāi)與非工程減災(zāi)協(xié)同推進(jìn)，并讓兩種手段形成合力。在日本“3·11”地震中，可以看到包括災(zāi)害意識(shí)培育、防災(zāi)減災(zāi)訓(xùn)練等非工程措施的效果，這就是在特大災(zāi)難來臨之際，日本社會(huì)舉國不驚、秩序井然，避免了因人的恐慌、社會(huì)失序所導(dǎo)致的災(zāi)難后果擴(kuò)大化現(xiàn)象。日本的經(jīng)驗(yàn)可以作為借鑒: 日本小學(xué)教育中有近40個(gè)課時(shí)的防災(zāi)知識(shí)教育，內(nèi)容安排在地理常識(shí)、歷史啟蒙、人與自然、國文等課程中，并充分考慮了不同年齡段學(xué)生的心理、生理特點(diǎn)，體現(xiàn)趣味性和知識(shí)性，按照年級變化教材內(nèi)容。日本還重視防災(zāi)教育和防災(zāi)訓(xùn)練基地的建設(shè)，防災(zāi)基地通常采取給參觀者以親身體驗(yàn)為主的教育培訓(xùn)方式，設(shè)有地震體驗(yàn)及訓(xùn)練屋、泥石流體驗(yàn)屋、消防訓(xùn)練室、風(fēng)速體驗(yàn)室、煙霧躲避訓(xùn)練室、緊急梯子逃生訓(xùn)練等項(xiàng)目等，給公眾以應(yīng)對災(zāi)害的直觀感受，增強(qiáng)其實(shí)際應(yīng)災(zāi)的技能6。當(dāng)然，若只有非工程措施而忽略工程措施，也不可能取得良好的防災(zāi)減災(zāi)效果。因此，對工程措施與非工程措施不可偏廢，而是宜置于同等重要的地位，雙管齊下地加以推進(jìn)，才能真正實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的預(yù)期目標(biāo)。

(五) 綜合治理與重點(diǎn)應(yīng)對相結(jié)合

由于應(yīng)對災(zāi)害問題是一項(xiàng)涉及全社會(huì)的協(xié)同行動(dòng)，既包括監(jiān)測、預(yù)報(bào)、防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)、重建等減災(zāi)措施的實(shí)施，也包括人口、資源、環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的協(xié)調(diào)，如果沒有統(tǒng)籌考慮與綜合治理，實(shí)踐中必定顧此失彼，甚至出現(xiàn)相互抵觸的現(xiàn)象; 同時(shí)，還要分清輕重緩急，明確重點(diǎn)，關(guān)注重大災(zāi)害、主要災(zāi)種、重點(diǎn)地區(qū)、重要的受災(zāi)人群。在各種災(zāi)害中，水災(zāi)、旱災(zāi)、地震等構(gòu)成了中國的主要災(zāi)種。它們需要舉國之力來應(yīng)對，但不同地區(qū)的災(zāi)種結(jié)構(gòu)是有差異的，從而還需要重點(diǎn)應(yīng)對本地區(qū)的主要災(zāi)種。因此，在防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐中，綜合治理是基石，重點(diǎn)應(yīng)對是關(guān)鍵。前者重在普遍性的防災(zāi)減災(zāi)理念、文化、意識(shí)、技巧及有機(jī)協(xié)調(diào)的災(zāi)害管理體制、機(jī)制，包括統(tǒng)籌考慮發(fā)展與減災(zāi)、自然災(zāi)害與人為災(zāi)害、工程措施與非工程措施、不同制度之間的銜接與互補(bǔ)等; 后者重在有針對性的具體防災(zāi)減災(zāi)措施與技術(shù)方案，如對大江大河與中小河流的治理、人工降雨抗旱、防震標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范、規(guī)避臺(tái)風(fēng)的措施等。在當(dāng)前背景下，綜合治理尤其應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁鼮槌浞值捏w現(xiàn)。

(六) 應(yīng)急管理與構(gòu)建長效機(jī)制相結(jié)合

經(jīng)過2003 年“非典”的促進(jìn)，中國的災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)取得了很大成效，但防災(zāi)減災(zāi)的長效機(jī)制建設(shè)卻未能夠引起同樣的重視。在實(shí)踐中，應(yīng)急管理也表現(xiàn)為重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件，對自然災(zāi)害并未給予足夠關(guān)注。這導(dǎo)致了多災(zāi)之國的國民普遍缺乏災(zāi)害意識(shí)，城市與鄉(xiāng)村多處于不設(shè)防狀態(tài)，城鄉(xiāng)居民大多對災(zāi)害心存僥幸，企業(yè)很少有防災(zāi)減災(zāi)投入，保險(xiǎn)公司甚至取消了保險(xiǎn)業(yè)的防災(zāi)防損功能等。所有這些，表明構(gòu)建應(yīng)對災(zāi)害問題的長效機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。一般而言，應(yīng)急管理解決的是當(dāng)前的問題，長效機(jī)制解決的是長遠(yuǎn)的問題，兩者有機(jī)結(jié)合才能協(xié)調(diào)當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。應(yīng)急管理見效快，但效果的持續(xù)性差，被動(dòng)性明顯。構(gòu)建長效機(jī)制，則減災(zāi)將更加具有主動(dòng)性，效果具有持續(xù)性，但投入往往較大、且很難即時(shí)見效。兩者各有特點(diǎn)，在實(shí)踐中應(yīng)該實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。只有做到應(yīng)急管理與長效機(jī)制有機(jī)結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的理性化、常態(tài)化與高效化。

總之，在傳統(tǒng)的戰(zhàn)爭、瘟疫等非安全因素不斷消減的條件下，災(zāi)害問題的不斷惡化卻在危及中國的發(fā)展與民生保障，各種自然災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害與人為事故的頻繁發(fā)生及其帶來的重大傷亡和財(cái)富損失，已經(jīng)日益廣泛地影響到了國家或地區(qū)的正常、健康發(fā)展，也增加了公眾的不安與焦慮，衍生出多種社會(huì)問題，這種現(xiàn)狀只有通過將防災(zāi)減災(zāi)提升到國家戰(zhàn)略，并通過采取綜合治理的有效措施，才能逐步得到緩解。在國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長和物質(zhì)財(cái)富積累達(dá)到一定規(guī)模的基礎(chǔ)上，減輕災(zāi)害及其危害，既是維護(hù)已經(jīng)獲得的發(fā)展成果的需要，更是為了國家長遠(yuǎn)發(fā)展的需要。因此，我國確實(shí)到了應(yīng)當(dāng)高度重視防災(zāi)減災(zāi)并持續(xù)提升綜合防災(zāi)減災(zāi)能力的時(shí)候了。

　　注釋:

　　1、“理念優(yōu)于制度、制度優(yōu)于技術(shù)”是作者多年來的一個(gè)研究結(jié)論，也是作者對中國許多領(lǐng)域改革的一個(gè)基本主張，曾經(jīng)在多個(gè)場合上講過或者寫入相關(guān)論文。這種觀點(diǎn)主要是針對一些領(lǐng)域只重視技術(shù)方案而忽略理念更新與制度創(chuàng)新現(xiàn)象及其所帶來的不良后果的。

　　2、錢穆1990 年發(fā)表的《天人合一論》，載香港中文大學(xué)新亞書院合一碑亭。

　　3、鄭功成等著. 多難興邦———新中國60 年抗災(zāi)史詩[M]. 湖南人民出版社，2009: 420—421.

　　4、(美)勞里·加勒特著. 逼近的瘟疫[M]. 楊岐鳴，楊寧譯. 三聯(lián)書店，2008: 序言， 5.

　　5、鄭功成，華穎. 減災(zāi)救災(zāi)的社會(huì)參與機(jī)制研究[J]. 政策研究報(bào)告，2010，(9) .

　　6、鄭居煥，李耀莊. 日本防災(zāi)教育的成功經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]. 中國公共安全(學(xué)術(shù)版) ，2007，(2) .

　　(作者單位：中國人民大學(xué)中國社會(huì)保障研究中心)