現(xiàn)代社會的突發(fā)事件，意外性強、力度大、發(fā)展快、擴散效應明顯，要求各級政府必須在第一時間內作出正確的反應。反應得越早，就越主動，否則就十分被動。反應時間的長短在很大程度上直接決定了應急管理的成敗。所以，管理學家福斯特將“迅速反應”作為危機管理的首要特征，要想實現(xiàn)這一原則，就必須提高我國各級政府處理突發(fā)性公共事件的應急反應能力。本文就此問題需要緊緊把握的七個問題作以探討。
第一，政府確定自己的職能定位必須牢固樹立“以人為本”的理念
在政府應急處理中，常常有多種方案提供給決策者選擇，在這種選擇具體方案的背后，實際上也是各種價值觀的較量和選擇。由于公共突發(fā)事件都牽涉到社會生活的方方面面，所以要求決策者必須在最短時間內有所取舍，作出抉擇。在各種目標中，最重要的是人，是國民的生命財產安全。生命權是極為重要的基本權利，豈能視生命為兒戲?中央一再要求要把人民群眾的生命健康放在第一位。危機管理和應急機制正是一種在社會非正常狀態(tài)，即危機狀態(tài)下保障人民生存權力的體制，是國家安全和社會穩(wěn)定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的責任。政府在應急管理中將人放在首位，不僅可以化解相關受損失人心中的怨恨，還可以贏得社會公眾的支持和同情，這樣就為政府的危機處理行動贏得了寶貴的輿論支持。因此，無論在經濟轉軌和經濟運行過程中碰到什么困難，都應始終樹立最廣大人民群眾利益和生命作為基本準則，用以確定政府必須具備的基本職能，用以安排各項改革與目標的輕重緩急，用以協(xié)調具體工作中的各種沖突，從而確定各級政府的應急職能定位。
第二，必須以政府為主來建立突發(fā)性公共事件的應急機制和方案
應對處置突發(fā)公共事件，必須堅持統(tǒng)一指揮，密切協(xié)同。各地各部門遇到突發(fā)事件，必須無條件服從各級政府的統(tǒng)一安排，作到快速反應、快速處置。部門之間加強協(xié)調，理順關系，明確職責，密切配合。SARS危機事件中，突出暴露了政府行政管理體制的種種弊病，如政府權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復雜化。這些弊病嚴重影響和遲滯了SARS初期預防，以致造成了幾近不可收拾的蔓延之勢。同時，政府部門在處理突發(fā)公共事件的危機管理機制中有著巨大的外部社會效應，其明顯的公共產品特性使得這一體系的建設無法通過市場機制對資源的配置來實現(xiàn)。因此，解決突發(fā)性公共事件必須以政府為主，通過政府配置公共資源來完成。
第三，必須把突發(fā)公共事件政府應急能力建設作為一項系統(tǒng)工程
在SARS危機事件的處理過程中，事發(fā)地政府的主管部門、該部門所隸屬的本級政府和上級政府主管部門形成了三足鼎立的利益僵局。如在宣傳管理部門的報喜不報憂、多報喜少報憂的傳統(tǒng)宣傳方式的慣性影響下，以及揣摩領導意圖討好領導喜好的官本位體制下，事發(fā)地政府的主管部門在上報時不得不再三權衡對自己的利弊得失。從前面的分析中可以看出，政府應急能力的建設并不是某一個具體部門的事情，也不是一個單純的投入問題，而是由政府應急職能、應急體制、應急投入等構成的一個系統(tǒng)，并且其基本的統(tǒng)籌次序應該是“確定應急職能、應急投入等構成一個系統(tǒng)，并且其基本的統(tǒng)籌次序應該是“確定應急職能范圍，構成應急體制框架，安排應急投入資源”，只有這樣才可能使整體應急處理能力達到最大化。
第四，必須界定清晰、明確的突發(fā)性公共事件中政府的應急職能
突發(fā)性公共事件應對處置是政府對于有可能對國家和社會安全、穩(wěn)定和發(fā)展構成嚴重影響的處理過程，在這一過程中，政府負有不可推卸的責任，其職能應當清晰和明確。可歸納為三個方面：一是危機管理的劃分和主要內容應該十分準確;二是中央政府、地方政府和各個部門在體系中的職能分工應當相對獨立、相互信任、相互協(xié)調;三是服務于職能發(fā)揮的基本資源儲備、信息體系建設應是比較配套。
第五，必須構建完整、連續(xù)的突發(fā)性公共事件中政府的應急體制
建立健全的社會危機應急決策機制是我國政府工作的一項當務之急。健全反應迅速運行良好的應急體制，首先，要求社會每個成員對危機有清晰的認識，對危機感受敏銳，在危機前兆階段就將之消滅在萌芽狀態(tài)。同時，要輔以良好的技術手段，建立公共信息監(jiān)測網(wǎng)，這是一個常備不懈的機制。一旦危機發(fā)生，要有應急決策機制，很快作出應急決策。因此，應急體制的構建應包括三個方面：即危機爆發(fā)前的預警，危機管理的知識系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的建設和危機管理的計劃系統(tǒng)建設，在此基礎上建立危機管理的預警系統(tǒng)，提高對危機的預見;危機爆發(fā)后的應對措施，建立危機管理的指揮系統(tǒng)，專門的反危機基金儲備，危機管理的監(jiān)測系統(tǒng);危機結束后的考評系統(tǒng)，建立危機評估系統(tǒng)，危機復原系統(tǒng)，危機管理學習、創(chuàng)新系統(tǒng)。
第六，必須有預見切合實際的做好突發(fā)性公共事件中政府的應急投入
突發(fā)公共事件的應急投入，特別是公共衛(wèi)生體制的完善和危機管理體系建設的投資周期長、投入總量大，建成后只是在特定的環(huán)境下才能發(fā)揮作用，因此在公共資源配置上往往不能作為優(yōu)先發(fā)展的目標。但考慮到在無準備情況下一旦危機爆發(fā)后的成本，這樣的投入還是應事先安排更為經濟。更為重要的是，提前應對所體現(xiàn)出的體制優(yōu)越性，政府信任度、國際影響力等都將是無法用數(shù)字來計算的。我國正處在轉軌中的發(fā)展中國家，傾一國財力去建立一個像美國一樣的應急機制顯然又是不可取的，與經濟發(fā)展水平相協(xié)調的社會發(fā)展和公共事務管理水平才是比較適宜、相對最佳的途徑，因此，盡管應急機制的建設十分必要，但建設的速度、程度又必須切合實際，量力而行。
第七，必須不斷完善突發(fā)性公共事件中政府的應急能力和方案
抗擊SARS是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。從突如其來的遭遇戰(zhàn)到戰(zhàn)線拉長與病魔對峙的陣地戰(zhàn)，還有接下來的持久戰(zhàn)，都顯示出這場“戰(zhàn)爭”的艱巨、復雜和規(guī)模之深之大。對突發(fā)性公共事件的解決和管理來源于運行高效、配合緊密的危機管理機制，這一機制的構成包括有效的行政運行體制，資源充實的醫(yī)療體系以及多元化的信息系統(tǒng)。美國建設這一應急機制花費了近30年的時間，我們可能需要更長的過程。這就要求我國各級政府必須發(fā)揮主觀能動性，增強信心，不斷挖掘潛力，在實踐中不斷完善突發(fā)公共事件中政府的應急能力和方案，盡快建立適應新形勢下的應急運行體制。
(咸陽市秦都區(qū)應急辦主任王宗權)
