未來我國可能面臨特大地震、特大洪水、城市運(yùn)行大面積障礙、大規(guī)模群體性事件、大規(guī)模傳染病、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)安全、核事故、局部戰(zhàn)爭沖突等復(fù)合型重特大突發(fā)事件，甚至兩個或兩個以上事件同時發(fā)生。對于越來越常態(tài)化的巨災(zāi)風(fēng)險，該如何提高應(yīng)急能力?

與五年前的汶川地震相比，“4·20”蘆山地震的整體應(yīng)急響應(yīng)速度加快，綜合救援能力大幅提升。

就指揮調(diào)度而言，四川省抗震救災(zāi)指揮部的設(shè)置、運(yùn)轉(zhuǎn)和調(diào)度更加有序，軍地協(xié)同響應(yīng)速度提高，物資儲備和保障能力明顯加強(qiáng)。另外，此次地震中沒有設(shè)立國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中“屬地管理為主的原則”得到加強(qiáng)。

值得注意的是，四川省政府在災(zāi)前制定了七級地震應(yīng)急預(yù)案。該預(yù)案編制有較大創(chuàng)新，巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的針對性顯著增強(qiáng)。

但從專業(yè)研究角度分析，政府應(yīng)急響應(yīng)效率、救援現(xiàn)場指揮調(diào)度、應(yīng)急救援的專業(yè)化程度、政府部門與民間組織協(xié)調(diào)配合、公眾的防災(zāi)知識和救災(zāi)能力等方面仍有改進(jìn)余地。每一次災(zāi)害之后，都應(yīng)有所思慮辨察：如何進(jìn)一步加強(qiáng)政府應(yīng)急管理的制度建設(shè)，如何切實提高政府應(yīng)急管理能力?

提高政府應(yīng)急響應(yīng)效率

在最短時間內(nèi)調(diào)動有效資源，開展最富效率的處置，是政府應(yīng)急救援工作的核心內(nèi)容。

此次地震應(yīng)急響應(yīng)，仍舊沿襲“從下到上，從上到下”的逐級“領(lǐng)導(dǎo)批示化”的巨災(zāi)響應(yīng)程序。但是，類似巨災(zāi)發(fā)生后，災(zāi)情往往在短時間內(nèi)難于確認(rèn)和統(tǒng)計，如果一味依賴“從下到上，從上到下”，可能遲滯了救援時間。

出于這一原因，許多國家都把提高巨災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)效率作為重大研究課題。1995年神戶大地震后，日本中央政府汲取了響應(yīng)遲緩的慘痛教訓(xùn)，加強(qiáng)針對巨災(zāi)響應(yīng)的制度化設(shè)計和安排。2011年東日本大地震后4分鐘內(nèi)，日本首相官邸對策室就啟動了應(yīng)急響應(yīng)，并隨即發(fā)布四項全國指令：一是確認(rèn)震情和災(zāi)情;二是確保居民的安全和采取初期避難措施;三是確保生命線和恢復(fù)交通;四是竭盡全力向公眾提供準(zhǔn)確信息。

從國家戰(zhàn)略風(fēng)險分析和評估角度看，未來我國可能面臨特大地震、特大洪水、城市運(yùn)行大面積障礙、大規(guī)模群體性事件、大規(guī)模傳染病、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)安全、核事故、局部戰(zhàn)爭沖突等復(fù)合型重特大突發(fā)事件，甚至兩個或兩個以上事件同時發(fā)生。對于越來越常態(tài)化的巨災(zāi)風(fēng)險，該如何提高應(yīng)急響應(yīng)的效率?

首先，完善應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決策職能，進(jìn)一步強(qiáng)化屬地管理為主的原則。目前我國在中央層面并沒有真正明確日常性的應(yīng)急管理綜合決策機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致現(xiàn)行應(yīng)急決策體制在預(yù)防與處置、常態(tài)與非常態(tài)方面結(jié)合不夠，轉(zhuǎn)換時往往需要一個臨時抽組、磨合過程，不能適應(yīng)越來越常態(tài)化的包括地震在內(nèi)的重特大突發(fā)事件處置需要。同時，各級應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置不統(tǒng)一，運(yùn)作模式不一致，難以形成上下聯(lián)動的合力。

其次，加強(qiáng)應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)職能。我國政府的應(yīng)急管理工作分散在各相關(guān)部門和設(shè)在部門的專項應(yīng)急機(jī)構(gòu)，對突發(fā)事件的綜合研判、組織協(xié)調(diào)各方提出應(yīng)急處置建議等方面的職責(zé)界定還不明確。

再次，加強(qiáng)應(yīng)急資源的統(tǒng)一管理。目前，涉及物資、通信、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)葢?yīng)急資源保障工作分散在各職能部門，缺乏統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，容易造成應(yīng)急物資的浪費甚至擁堵。同時，應(yīng)急救援隊伍總量不小，力量分散，往往各自為戰(zhàn)，應(yīng)對重特大突發(fā)事件時難以形成合力。

抓緊建立巨災(zāi)應(yīng)急演練制度

美、日、德等國的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，都把巨災(zāi)風(fēng)險分析與評估、預(yù)案制定、資源保障和人員配備、培訓(xùn)、應(yīng)急演練、總結(jié)改進(jìn)等巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作作為一項戰(zhàn)略性任務(wù)。

比如，東日本大地震發(fā)生后，2011年3月30日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽發(fā)了《總統(tǒng)政策第8號指令》，該指令主要是著眼于恐怖主義行動、網(wǎng)絡(luò)安全、流行病和大規(guī)模自然災(zāi)害等威脅，采取系統(tǒng)性的準(zhǔn)備措施來加強(qiáng)美國國家安全和抗逆力，把巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作上升為確保國家安全的一項重要戰(zhàn)略。

以此為鏡鑒，我國需抓緊建立巨災(zāi)應(yīng)急演練制度。應(yīng)急演練是檢驗應(yīng)急準(zhǔn)備工作和提升應(yīng)急管理水平的必要手段。蘆山地震之前，四川省政府做了類似的應(yīng)急演練，但還有待規(guī)范化。

一般來說，做好巨災(zāi)應(yīng)急演練工作，首先要以科學(xué)的風(fēng)險分析評估為前提，確定演練主題和場景。同時，建立演練的規(guī)程或指南，以規(guī)范化、制度化的桌面推演、實戰(zhàn)演練等，去真正檢驗應(yīng)急預(yù)案，切實促進(jìn)高中級公務(wù)員應(yīng)急能力的提升。還有，需系統(tǒng)總結(jié)和分析演練中出現(xiàn)的各類問題，作為修訂應(yīng)急預(yù)案和改進(jìn)應(yīng)急管理制度的重要依據(jù)。