(七)農(nóng)村公共安全的監(jiān)管缺位問題嚴重

當(dāng)前，農(nóng)村公共安全管理體系建設(shè)嚴重滯后, 管理缺位、越位問題并存。廣大農(nóng)村地區(qū)的安全狀況令人擔(dān)憂。據(jù)統(tǒng)計，我國約70%的火災(zāi)和60%的火災(zāi)死亡人員發(fā)生在農(nóng)村，許多農(nóng)村對火災(zāi)幾乎處于不設(shè)防狀態(tài)[2]。交通、消防、治安警力嚴重不足的問題在許多農(nóng)村地區(qū)尤其突出，重經(jīng)濟發(fā)展輕社會管理、重救急輕防控的現(xiàn)象在日常工作中也大量存在。一是在農(nóng)村公共安全管理方面存在著行政管理的誤區(qū)。一些地方政府往往管了許多不該管、管不了也管不好的事, 而真正該管的事卻沒有實質(zhì)性地去管，或者管了也沒管好。二是公共管理服務(wù)資源在城鄉(xiāng)配置的不平衡、不公平, 造成農(nóng)村公共安全管理先天不足。在農(nóng)村公共服務(wù)條件遠遠低于城市的不平等狀況下, 農(nóng)民為享用這些公共服務(wù), 往往還需付出更多的代價。三是農(nóng)村公共安全管理的主體單一, 責(zé)任劃分不明確。在很多農(nóng)村基層特別是村寨中, 公共安全管理基本上無專人負責(zé)甚至無人負責(zé)。四是現(xiàn)行財政體制在公共安全管理上的公共支出缺乏良好的制度保障。在一些地方，除非突發(fā)公共安全事件, 平日根本無力對邊遠山區(qū)村寨的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全管理進行投入，也很難對垂直監(jiān)管部門或基層群眾自治組織在經(jīng)費上給予補助。在許多地方財力物力有限的情況下，如何加強農(nóng)村公共安全管理，已成為擺在各級政府面前的一項嚴峻課題。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全體系的建議

公共安全是一個永恒的話題。只要經(jīng)濟社會發(fā)展，我們就必須與各種災(zāi)害事故做斗爭。城鄉(xiāng)一體化公共安全體系，實質(zhì)是以相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章為依據(jù)，包括監(jiān)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急處置、反饋評估、社會動員等的工作流程。隱患的產(chǎn)生是動態(tài)的。要想從根本上改善公共安全狀況，就需要全社會行動起來，共同構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全體系。

(一)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全突發(fā)事件應(yīng)急處置體系

一要健全監(jiān)測預(yù)警機制。做好風(fēng)險隱患普查和整改，加強各類監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。研究制定科學(xué)、統(tǒng)一的風(fēng)險隱患分級分類標(biāo)準(zhǔn)，做好風(fēng)險隱患普查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分析，逐步健全對危險源的分級、監(jiān)控和評價工作機制，逐步完善各類突發(fā)公共事件的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。尤其應(yīng)重視社區(qū)、農(nóng)村和重點企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案編制，以形成“橫向到社區(qū)、縱向到鄉(xiāng)村、輻射到重點企業(yè)”的完整的城鄉(xiāng)一體化預(yù)案體系。二要健全調(diào)查評估機制。調(diào)查評估既包括對安全生產(chǎn)事故原因、性質(zhì)的調(diào)查評估，也包括對災(zāi)害影響、損失的評估，還包括對政府應(yīng)急管理能力的綜合評估。第三類綜合評估是以改進管理效果為目的，從突發(fā)事件的事前、事中和事后來對公共安全管理的綜合能力進行的評估。此類評估在我國是非常缺乏的，也是最需加強的。三要完善應(yīng)急指揮體系。在眾多的行業(yè)性、專業(yè)性、部門化指揮機構(gòu)的基礎(chǔ)上，進行橫向聯(lián)動、縱向整合、輻射重點，以理順職責(zé)、形成整體，實現(xiàn)各種應(yīng)急隊伍在組織上的統(tǒng)一性、行動上的協(xié)調(diào)性、資源上的共享性，從而保證在處置突發(fā)公共事件時能夠做到行動迅速、優(yōu)勢互補、相互協(xié)作，在平時能夠做到加強對應(yīng)急物資的儲備與管理、加強對應(yīng)急隊伍的管理與培訓(xùn)，促進整個應(yīng)急體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全行政管理體系

一要理順社區(qū)、農(nóng)村管理體制。完善城市社區(qū)“網(wǎng)格化管理”模式，推進社區(qū)居住人口戶籍、計劃生育、勞動就業(yè)、城市低保、社會治安等屬地化管理，并積極向農(nóng)村新社區(qū)延伸。加強各級政府應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和辦事機構(gòu)建設(shè)，明確地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)作為本區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)對工作的第一責(zé)任人并加強考核。二要明確地方政府在多元合作中承擔(dān)的職責(zé)。政府有責(zé)任整合各方力量構(gòu)建合作體系，為社會參與提供技術(shù)、資金、知識等方面的支持。城鄉(xiāng)一體化公共安全管理機制建設(shè)需要堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理的基本原則。三要在法律層面將社會組織納入安全管理體系。在各級政府的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)案管理辦法以及實施細則中都應(yīng)該具體明確社會組織在應(yīng)急管理體系中的參與方式、地位、職責(zé)以及與政府機構(gòu)的關(guān)系，從而保證社會化機制運作過程有法可依。四要構(gòu)建社會組織間的聯(lián)動機制。在縱向上，由政府做聯(lián)動機制的總指揮，進行統(tǒng)一規(guī)劃和安排，加強對社會組織的支持力度;在橫向上，明確各社會組織的職責(zé)，職責(zé)功能重疊的地方由政府進行協(xié)調(diào)整合。五要加強綜合性應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。做好應(yīng)急隊伍、物資、場所等資源普查和統(tǒng)計工作，指導(dǎo)各單位建立由本單位職工組成的專職或者兼職應(yīng)急救援隊伍。指導(dǎo)專業(yè)應(yīng)急救援隊伍和非專業(yè)應(yīng)急救援隊伍聯(lián)合培訓(xùn)、聯(lián)合演練，提高合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的能力。

(三)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化安全生產(chǎn)監(jiān)管體系

一要完善食品藥品安全標(biāo)準(zhǔn)機制。建立食品藥品質(zhì)量追溯制度，形成來源可追溯、去向可查證、責(zé)任可追究的安全責(zé)任鏈。健全食品藥品安全應(yīng)急體系，強化快速通報和快速反應(yīng)機制。加強食品藥品安全風(fēng)險監(jiān)測評估預(yù)警和監(jiān)管執(zhí)法，提高監(jiān)管的有效性和公信力。加強檢驗檢測、認證檢查和不良反應(yīng)監(jiān)測等食品藥品安全技術(shù)支撐能力建設(shè)。加強基層快速檢測能力建設(shè)，整合社會檢測資源，構(gòu)建社會公共檢測服務(wù)平臺。二要建立健全企業(yè)安全生產(chǎn)預(yù)防機制。加強安全監(jiān)管監(jiān)察能力建設(shè)，嚴格安全目標(biāo)考核與責(zé)任追究。實行重大隱患治理逐級掛牌督辦和整改效果評價制度，深化煤礦、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域安全專項治理。防范治理粉塵與高毒物質(zhì)等重大職業(yè)危害。三要健全安全生產(chǎn)監(jiān)管機制。進一步完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)，加強安全生產(chǎn)執(zhí)法;理順安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，督促企業(yè)擔(dān)負起安全生產(chǎn)的重任;細化安全生產(chǎn)防范制度，有效處理安全生產(chǎn)事故，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。加大農(nóng)村安全生產(chǎn)監(jiān)管力度。建立完善鎮(zhèn)、村(社區(qū))、企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，加強對農(nóng)村安全生產(chǎn)的監(jiān)管工作，定期開展安全隱患排查治理。

(四)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全法律體系

一要完善我國公共安全教育的立法體系。建立公共安全教育內(nèi)容的具體規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，更加重視學(xué)校教育，并覆蓋到社會各個階層的廣大民眾，使公共安全教育有法可依。二要加快制定《公共安全法》。以適應(yīng)當(dāng)前各級政府和社會公眾應(yīng)對公共安全事件的需要，進一步明確各級政府在公共安全事件發(fā)生時的緊急處置權(quán)限，給予公民、法人或者其他組織以必要的權(quán)利保護。三要在適當(dāng)時機制定出臺《緊急狀態(tài)法》。2004年憲法修正案已經(jīng)將緊急狀態(tài)寫進了憲法，這就意味著緊急狀態(tài)作為公共安全處于最危險的情形，已經(jīng)得到了立憲和立法部門的高度關(guān)注?！毒o急狀態(tài)法》與《公共安全法》在調(diào)整對象上可以相互銜接。四要在法律上建立健全處理公共安全的組織體制。盡早在國務(wù)院以及各級人民政府下面設(shè)立公共安全保障機構(gòu)，進一步整合和完善消防、防汛、抗震、公共衛(wèi)生事件等各專業(yè)性的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的應(yīng)對緊急事件的法律法規(guī)和制度體系，理順政府、社會、企業(yè)、個人在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。五要健全和完善法律援助制度。進一步擴大法律援助的覆蓋面，把法律援助向偏遠鄉(xiāng)村、農(nóng)民工居住區(qū)和困難群眾家庭延伸，形成較為完善的法律援助網(wǎng)絡(luò)，為城鄉(xiāng)弱勢群體特別是農(nóng)村困難群眾提供及時有效的法律援助。

(五)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全教育預(yù)防體系

一要建立健全以中小學(xué)為主的學(xué)校公共安全教育體系。公共安全教育是最好的災(zāi)害救援。從教學(xué)時間分配、教學(xué)資源開發(fā)、師資隊伍建設(shè)、教學(xué)方法創(chuàng)新、監(jiān)督和評價等方面建立相應(yīng)機制，確保學(xué)校公共安全教育取得實效。二要建立健全公共安全的社會教育體系。根據(jù)教育對象的特點，采取有針對性、容易被接受的教育形式。深入開展“送法下鄉(xiāng)”、“律師進村”等活動，確保每年每個單位、學(xué)校至少開展一次大型的普法宣傳。三要健全以行業(yè)為主的專業(yè)安全教育體系。根據(jù)行業(yè)特點，進一步完善消防、交通、衛(wèi)生、化工、礦業(yè)、建筑等重點行業(yè)的安全生產(chǎn)教育體系，特別要注重加強這些行業(yè)中農(nóng)民工的安全教育。四要進行綜合安全知識的普及教育。對全社會、全體公民進行綜合安全知識的普及教育尤為重要，這其中既包括社會公共安全體系法律知識層面、科學(xué)技術(shù)知識層面的教育，也包括個人自我防護和應(yīng)急處理技能知識的宣傳、普及和教育。五要加大公共安全教育的資金投入。公共安全教育應(yīng)該納入國家教育培訓(xùn)的范疇，建立相應(yīng)的資金保障機制，確保在公共安全教育研究、師資培訓(xùn)、教材編寫、課程開發(fā)、基地建設(shè)等方面有足夠的資金保障，鼓勵社會組織和個人通過多種形式資助或參與公共安全教育。六要搭建公眾參與公共安全危機治理的信息平臺。政府應(yīng)在本地區(qū)的政府網(wǎng)站建立公共安全網(wǎng)頁，也可通過媒體架起公眾與真相、公眾與政府之間的橋梁。通過信息平臺開展公共安全知識的普及教育，并對政府治理公共安全事件的工作進行有效監(jiān)督。

(六)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全資源保障體系

資源保障是有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的物質(zhì)基礎(chǔ)和人力保障，在整個應(yīng)急體系中具有基礎(chǔ)性作用。一要建設(shè)應(yīng)對城鄉(xiāng)突發(fā)公共事件的多元財力保障機制。資金制約是當(dāng)前完善我國城鄉(xiāng)公共安全一體化機制的一大“瓶頸”，亟須建立一種應(yīng)對突發(fā)事件的多元財力保障機制。二要盡快確定責(zé)任保險和巨災(zāi)保險的整體規(guī)劃。支持保險業(yè)積極參與公共安全管理，實現(xiàn)信息共享、風(fēng)險共防、責(zé)任共擔(dān)，共同構(gòu)建起城鄉(xiāng)公共安全一體化保障網(wǎng)絡(luò)。三要大力發(fā)展慈善事業(yè)。健全稅收優(yōu)惠機制，給予捐贈人相應(yīng)激勵，強化對慈善事業(yè)的依法行政和監(jiān)管力度，創(chuàng)造更有利于慈善事業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境。四要加強救災(zāi)保障機制與備災(zāi)物品庫建設(shè)。建立健全救災(zāi)物資儲存、調(diào)撥和緊急配送系統(tǒng)，積極培育和發(fā)展經(jīng)濟動員能力。在對現(xiàn)有各類應(yīng)急資源普查和有效整合的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急處置所需物料、裝備、通信器材、生活用品等物資的儲備，制定儲備和調(diào)用管理制度。五要逐步實現(xiàn)儲備物資的社會化。通過對社會倉儲、物流資源進行調(diào)查，采用登記、定購、代儲等方式適時征(調(diào))用，充分發(fā)揮社會資源的作用。社會公共安全正在成為一個新興產(chǎn)業(yè)，對這個新興產(chǎn)業(yè)做好規(guī)劃、引導(dǎo)，將成為拉動國民經(jīng)濟發(fā)展的一個新的增長點。六要加強救災(zāi)搶險隊伍建設(shè)。注重不同專業(yè)技能人員的優(yōu)化組合，建立健全組織體系和管理制度，開展經(jīng)常性的培訓(xùn)、演練與考核，不斷提升救災(zāi)搶險隊伍的戰(zhàn)斗力和綜合應(yīng)變能力。

(七)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共安全防控體系

一要加強社會治安防控體系建設(shè)。針對社會治安防控特點，堅持綜治牽頭、部門參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作原則，形成人防、物防、技防相結(jié)合，專群相結(jié)合，城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)急機制。二要實施公共安全資源傾斜政策。當(dāng)前農(nóng)村公共安全基礎(chǔ)工作十分薄弱。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共安全工作協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持行政執(zhí)法力量下沉，重點要科學(xué)合理配置農(nóng)村基層行政執(zhí)法力量，推動公共安全工作重心下移、保障下傾，大力推進公共安全資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜、公共安全工作向農(nóng)村地區(qū)延伸。三要完善城鄉(xiāng)公共安全空間布局一體化。市、鎮(zhèn)、中心村(社區(qū))三級規(guī)劃要考慮城鄉(xiāng)公共安全空間布局一體化，考慮設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生需求和生態(tài)保護等，體現(xiàn)城鄉(xiāng)公共安全規(guī)劃的完整性、系統(tǒng)性、科學(xué)性。四要打造“綜合安全防控網(wǎng)絡(luò)”。采用先進的全球定位系統(tǒng)(GPS) 、地理信息系統(tǒng)(GIS) 、衛(wèi)星遙感系統(tǒng)(RS)及通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)一體化公共安全風(fēng)險的精確監(jiān)測，以技術(shù)促進城鄉(xiāng)各種資源整合和各部門的協(xié)同行動。逐步將公共衛(wèi)生安全，城市水、電、氣，防震、防空、護林防火等應(yīng)急救助系統(tǒng)納入統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)，建成一個真正意義上的“社會公共安全綜合防控網(wǎng)絡(luò)”。五要盡快制定城鄉(xiāng)一體化的《公共安全管理指南》。提供標(biāo)準(zhǔn)化的公共安全管理工作和活動方案，明確公共安全管理中不可缺少的準(zhǔn)備措施、管理活動和步驟、管理的質(zhì)量以及如何制訂應(yīng)急預(yù)案、救援的優(yōu)先次序、怎么進行恢復(fù)重建等。

[參考文獻]

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[2] 李柯勇，陳　　菲.從公安督察透視我國公共安全形勢[N].北京：新華日報，2006-02-08，(A04).