緊急救援應(yīng)作為國(guó)家戰(zhàn)略納入國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

有人說(shuō)，在重大災(zāi)難中，人的生命就像一根脆弱的稻草。這樣的災(zāi)難，可能是牽動(dòng)億萬(wàn)人民神經(jīng)的青海玉樹(shù)大地震，可能是書(shū)寫(xiě)生命傳奇的山西王家?guī)X礦礦難，也可能就是高速公路上普通的一起交通事故。災(zāi)難發(fā)生后，緊急救援能力就成為挽救生命安全、制止災(zāi)難蔓延的關(guān)鍵。民政部緊急救援中心常務(wù)理事寧金彪博士，在總結(jié)近年來(lái)參與緊急救援工作的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，提出應(yīng)將緊急救援納入國(guó)家戰(zhàn)略，按照市場(chǎng)規(guī)律，將有關(guān)資源納入緊急救援體系，盡快培育與加快發(fā)展符合中國(guó)國(guó)情的緊急救援產(chǎn)業(yè)。記者就此專門采訪了寧金彪。

記者：在我國(guó)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，自然災(zāi)害等突發(fā)事件也呈現(xiàn)多發(fā)的勢(shì)頭。緊急救援也受到黨、政府和人民群眾越來(lái)越多的關(guān)注。我注意到，汶川地震發(fā)生后的兩年間，不僅我國(guó)政府的緊急救援能力得到了大幅度提升，而且民間也成立了很多緊急救援志愿組織。為什么緊急救援會(huì)引起人們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注？

寧金彪：實(shí)事求是地說(shuō)，緊急救援是一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略，是一個(gè)關(guān)乎整個(gè)國(guó)家、全體公民和全社會(huì)安全及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事。從每個(gè)人來(lái)說(shuō)，安全不僅是自己的大事，且也是親人、單位和社會(huì)關(guān)心、關(guān)注的大事。人身安全沒(méi)了保障，很多事都談不上，很多工作都難以開(kāi)展。從經(jīng)濟(jì)角度看，自然災(zāi)害和事故災(zāi)難直接危及人的生命和財(cái)產(chǎn)安全，首先破壞的是人、是環(huán)境、是生產(chǎn)能力，是人類辛苦積累的財(cái)富。且不說(shuō)大型自然災(zāi)害如地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、冰雪災(zāi)害、山體滑坡等帶來(lái)的巨大損失，即使礦山、交通、火災(zāi)、化工等事故災(zāi)難造成的人員、財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)、生活損失也極其嚴(yán)重，也往往使多年勞動(dòng)形成的成果付諸東流。有人說(shuō)，一些年份突發(fā)事件帶來(lái)的負(fù)增長(zhǎng)占我國(guó)ＧＤＰ的5％。這個(gè)數(shù)據(jù)不一定準(zhǔn)確，但毋庸置疑，每年的突發(fā)事件不僅僅是影響了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，更重要的是造成了破壞，使得已經(jīng)積累的財(cái)富化作了泡影，甚至還直接影響著下一年度乃至以后若干年內(nèi)的生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，從國(guó)家角度說(shuō)，既然安全、應(yīng)急、救援是每個(gè)人終生面臨的問(wèn)題，所以它就自然是一個(gè)基本的民生問(wèn)題。作為國(guó)家，就必須向自己的每個(gè)公民提供基本的公共救援服務(wù)，保障每個(gè)公民的基本生命財(cái)產(chǎn)安全。如果國(guó)家的公共服務(wù)因政府財(cái)力等限制不能達(dá)到基本要求，其就有責(zé)任和義務(wù)發(fā)動(dòng)和支持社會(huì)組織介入其中，共同完成基礎(chǔ)能力建設(shè)，解決救援服務(wù)短缺問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的整體管理目標(biāo)。

記者：對(duì)于我國(guó)緊急救援的體系建設(shè)狀況和能力您是怎樣評(píng)價(jià)的？

寧金彪：近年來(lái)，緊急救援受到了國(guó)家各有關(guān)方面的高度重視，緊急救援能力也在不斷提高，但相對(duì)于突發(fā)事件的多發(fā)，我國(guó)緊急救援的水平和效率仍然較低。在目前情況下，面臨同樣一個(gè)突發(fā)事件時(shí)，我國(guó)的救援水平、質(zhì)量和效率要低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平甚至世界平均水平。如國(guó)內(nèi)重大自然災(zāi)害發(fā)生后，美國(guó)、俄羅斯、法國(guó)、丹麥等國(guó)均能在30分鐘以內(nèi)做出反應(yīng)，而我國(guó)做出反應(yīng)的平均時(shí)間則高達(dá)6小時(shí)，從專業(yè)救援隊(duì)伍的數(shù)量與人數(shù)看，我國(guó)也明顯落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。而且，救援的不及時(shí)在一定程度造成了我國(guó)在道路、煤礦、火災(zāi)等方面事故發(fā)生后的死亡率較高。比如，有人初步計(jì)算得知，如果在道路事故中我們換算為萬(wàn)車死亡率，2004年我國(guó)的萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車死亡率為9.93人，美國(guó)為1.79人，德國(guó)為1.04人，日本為0.813人，我國(guó)的萬(wàn)車死亡率分別為美國(guó)的5.5倍，德國(guó)的9.5倍，日本的12.2倍。

我們認(rèn)為，救援效率低下的主要原因是及時(shí)性不夠，科學(xué)性不足，救援質(zhì)量不高。前者的主要問(wèn)題無(wú)非是救援隊(duì)伍到達(dá)慢，未能在最短時(shí)間內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)并在最佳時(shí)間內(nèi)實(shí)施救援。而慢的原因：一是通訊落后，即聯(lián)系不到最近、最好的救援隊(duì)伍，不能及時(shí)完成呼救。比如在汶川地震中，就發(fā)生了信息不通、通訊中斷、情況不明、難以決策的情況。二是交通緩慢，救援人員得到呼救信息后及時(shí)出動(dòng)了，但由于道路不暢、車輛質(zhì)量差、路途遙遠(yuǎn)等交通方面的原因，使救援人員難以及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。這在汶川地震中也有反映，如果不是直升機(jī)的配合和發(fā)揮作用，一些地方的救援可能還要向后拖延。而救援質(zhì)量實(shí)際上涉及救援人員的專業(yè)性、救援裝備的種類和科技化程度、救援管理的科學(xué)性，我們的救援人員因?yàn)榇蠖嘉唇?jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練、救援裝備較為落后、組織管理不甚嚴(yán)密，因此救援質(zhì)量低就是難免的了。

記者：造成我國(guó)緊急救援落后的主要原因有哪些呢？

寧金彪：中國(guó)突發(fā)事件“多”的原因主要是工業(yè)化、城市化、國(guó)際化以及市場(chǎng)化的發(fā)展速度超過(guò)了在安全、應(yīng)急、救援上的投入力度，救援效率“低”的原因是隊(duì)伍少、距離遠(yuǎn)、裝備落后、專業(yè)水平差。在這些原因的背后，我們認(rèn)為還有以下一些深層次的原因。

一是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、安全形勢(shì)轉(zhuǎn)型等速度快、程度深、影響大，但人們對(duì)安全、應(yīng)急、救援形勢(shì)嚴(yán)峻性的認(rèn)識(shí)未相應(yīng)轉(zhuǎn)變，對(duì)“大安全”的理解還不深刻，對(duì)“以人為本”本質(zhì)和內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)還有缺失，對(duì)緊急救援的重視程度還不到位，是突發(fā)事件多發(fā)及救援效率低下的總思想根源。由于存在一定的思維慣性和僥幸心理，加之政府的監(jiān)管也不是那么嚴(yán)格和嚴(yán)厲，以致于在很多方面都有不投入、不愿投入、不主動(dòng)投入、投入不足等問(wèn)題。

二是政府內(nèi)部條塊分割，職能缺位和職能交叉并存，缺少總體設(shè)計(jì)和綜合協(xié)調(diào)，是突發(fā)事件多發(fā)及救援效率低下的體制性原因。從政府層面看，主要是缺少總體上的安全、應(yīng)急、救援的主管部門，缺少對(duì)該領(lǐng)域科學(xué)系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，缺乏權(quán)威有效的決策和溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。部門間職能的分割、資源的重復(fù)配置及一些功能的缺位，既浪費(fèi)了資源又影響了整體工作推進(jìn)。

三是市場(chǎng)化程度較低，社會(huì)整體投入偏少。正像有人說(shuō)的那樣，“政府之所以小不下來(lái)，是因?yàn)樯鐣?huì)沒(méi)有大起來(lái)。”在應(yīng)急及救援方面，政府并沒(méi)有完成體制的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，沒(méi)有進(jìn)行職能剝離的全面研究，沒(méi)有進(jìn)行職權(quán)向社會(huì)組織調(diào)整的系統(tǒng)安排，以致我們的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程極其緩慢，本來(lái)應(yīng)該轉(zhuǎn)給事業(yè)單位做的事仍在政府部門內(nèi)包含著甚至因沒(méi)有界定清楚而無(wú)法啟動(dòng)，本來(lái)可以采用市場(chǎng)化手段發(fā)展的產(chǎn)業(yè)因政府在規(guī)劃、政策、管理上不明確而無(wú)法運(yùn)作。如在安全、應(yīng)急、救援的評(píng)估、設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)、投入、運(yùn)行、監(jiān)管上，仍然是政府獨(dú)家管理或政府既沒(méi)做也沒(méi)明確讓別人做，這就形成了政府在投入、人力、物力等方面以有限能力面對(duì)無(wú)限職能、巨大需求的矛盾，使得社會(huì)總體投入不足。這也就成緊急事件發(fā)生時(shí)，我們的準(zhǔn)備顯得很不充分。以直升機(jī)為例，目前全世界共有4萬(wàn)余架直升機(jī)，其中民用直升機(jī)約2.4萬(wàn)架，平均每百萬(wàn)人擁有4架，而我國(guó)2007年底在冊(cè)的民用直升機(jī)只有124架，平均每1200萬(wàn)人擁有1架，為世界平均水平的57分之1，這樣一種現(xiàn)狀亟需盡快改變。

記者：我們了解到，您最近出版的專著《中國(guó)緊急救援體系建設(shè)》一書(shū)是我國(guó)研究緊急救援體系的第一本專著。在書(shū)中，您在提出整合資源，重構(gòu)緊急救援體系的基礎(chǔ)上，指出要發(fā)展中國(guó)緊急救援產(chǎn)業(yè)。我們?cè)诶斫饩o急救援時(shí)，一般認(rèn)為應(yīng)該是政府的公益事業(yè)，而作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)而言，一般是以贏利為目的的。您是基于什么提出發(fā)展緊急救援產(chǎn)業(yè)的？

寧金彪：緊急救援帶有一定的公益性，但是對(duì)于這種公益的理解不能絕對(duì)理解為政府投入。在現(xiàn)實(shí)中，公益性具有不穩(wěn)定性特點(diǎn)。作為公益事業(yè)，需要按照公益性原則或精神操作，這種“只有投入不圖回報(bào)”的事，一方面是政府的職責(zé)之一，另一方面由社會(huì)無(wú)償提供，如各種慈善事業(yè)、各類捐贈(zèng)捐助、義務(wù)活動(dòng)等，但這種以義務(wù)、捐贈(zèng)為主要依托的公益行為，本身屬于自愿活動(dòng)，而自愿除了自身的經(jīng)濟(jì)條件外，還有個(gè)自己的道德水平、輿論氛圍乃至各種偶然因素的影響，只能鼓勵(lì)和事后統(tǒng)計(jì)，難以事先做出安排，無(wú)法做出“公益預(yù)算”，更不能硬性攤派。這樣，公益活動(dòng)的貢獻(xiàn)就具有了難以保證、保障、持續(xù)或者說(shuō)具有不穩(wěn)定的特點(diǎn)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，如果自己不能提供較好的公益服務(wù)時(shí)，就只能將社會(huì)的公益作為一個(gè)補(bǔ)充而非依靠力量來(lái)看待。特別是，我國(guó)是個(gè)災(zāi)難事故多發(fā)的大國(guó)，如果只靠政府投入、只靠公益捐贈(zèng)，顯然難以滿足救援之需；何況，一些與緊急救援有關(guān)的裝備、產(chǎn)品、行為本來(lái)就是企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)并向社會(huì)提供的。

而所謂產(chǎn)業(yè)化，主要是按照產(chǎn)業(yè)化道路發(fā)展緊急救援事業(yè)，它一方面說(shuō)的是指按商業(yè)規(guī)則和市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，以此區(qū)別于純行政推動(dòng)；另一方面指的是按照產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)作和管理，按照彼此間的業(yè)務(wù)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系將其構(gòu)建成一個(gè)體系，讓整個(gè)體系在按市場(chǎng)規(guī)則的運(yùn)轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展，而不是作為一個(gè)個(gè)彼此孤立的點(diǎn)來(lái)運(yùn)作。緊急救援產(chǎn)業(yè)是實(shí)業(yè)，產(chǎn)業(yè)化是發(fā)展救援產(chǎn)業(yè)的手段；救援產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展緊急救援事業(yè)的手段之一，則又必須服從服務(wù)于緊急救援事業(yè)這個(gè)大目標(biāo)。緊急救援沒(méi)有緊急救援產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅在經(jīng)濟(jì)上我們失去了一個(gè)新興板塊，且在安全上我們也會(huì)付出更大的代價(jià)，在救援上失去主動(dòng)和效率。

比如，緊急救援裝備就是產(chǎn)業(yè)化的一大內(nèi)容。以四川汶川地震為例，盡管全體中國(guó)人民表現(xiàn)出了極大的愛(ài)心和無(wú)私奉獻(xiàn)精神，但當(dāng)時(shí)大家極其清楚：我們?cè)谝欢螘r(shí)間內(nèi)因信息不通、衛(wèi)星無(wú)法傳出必要信息而無(wú)法了解震中映秀鎮(zhèn)的具體情況，從而讓全國(guó)人民焦急萬(wàn)分；因道路阻塞又缺少直升機(jī)，而難以進(jìn)行隊(duì)伍和物資投放，難以及時(shí)進(jìn)行救援救助，從而讓大家用贊佩、驚奇、甚至不解的目光看到了俄羅斯米－26直升機(jī)的威力；因缺少生命探測(cè)儀等先進(jìn)設(shè)備、先進(jìn)方法而單靠傳統(tǒng)的革命精神、雙手加撅頭的辦法難以有效發(fā)現(xiàn)深埋瓦礫下的同胞，從而知道了新加坡、日本、俄羅斯、韓國(guó)生命探測(cè)儀的作用。這里的通訊設(shè)備、交通運(yùn)輸工具、探測(cè)搜索儀器等，雖然政府可以購(gòu)買，但需要企業(yè)生產(chǎn)。

記者：如果把緊急救援作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展，那您認(rèn)為應(yīng)該怎樣才能有效地保證緊急救援的公益性呢？

寧金彪：緊急救援服務(wù)對(duì)于每個(gè)個(gè)體而言發(fā)生概率較小，因此收費(fèi)水平較低，從而救援機(jī)構(gòu)不可能從某一個(gè)人、某一組織、某一區(qū)域、某一行業(yè)身上獲取高額利潤(rùn)，其盈利性主要靠量的積累，靠的是客戶或服務(wù)對(duì)象在數(shù)量上的龐大規(guī)模。也就是說(shuō)，緊急救援商業(yè)機(jī)構(gòu)可以或必須基于大數(shù)法則，通過(guò)對(duì)大量人群提供具有公益特點(diǎn)的商業(yè)性救援服務(wù)，從而滿足其必要的盈利需求。而且，通常國(guó)家在支持緊急救援機(jī)構(gòu)開(kāi)展商業(yè)救援的同時(shí)，也會(huì)對(duì)其盈利性進(jìn)行約束和限制，確保其公益性與商業(yè)性的合理兼顧。因此，我們應(yīng)該大力提倡和堅(jiān)持緊急救援的公益性特點(diǎn)，防止這一事業(yè)走入歧途，損害其健康發(fā)展。談到具體的辦法，我認(rèn)為，我們應(yīng)該盡快推動(dòng)救援與保險(xiǎn)的結(jié)合。緊急救援是傳統(tǒng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的拓展和延伸，發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)業(yè)是緊急救援的后臺(tái)和支撐。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了減少賠付及贏得市場(chǎng)，愿意協(xié)助被保險(xiǎn)人盡可能減少事故發(fā)生及造成的損失，因此有向前延伸的愿望；而緊急救援要取得大發(fā)展，就必須有資金支撐，而與保險(xiǎn)的結(jié)合是符合緊急救援業(yè)自身規(guī)律及需要的重要合作途徑。而緊急救援作為保險(xiǎn)服務(wù)的延伸和擴(kuò)展，能夠?qū)⒈ｋU(xiǎn)的事后理賠向前延至事前墊付，體現(xiàn)保險(xiǎn)服務(wù)的人性化關(guān)懷，而且能通過(guò)普及救援常識(shí)、搜索營(yíng)救、緊急醫(yī)療、保險(xiǎn)理賠服務(wù)，在事前、事中、事后的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。這種系統(tǒng)性的保障，不但能夠豐富保險(xiǎn)服務(wù)內(nèi)容，提升保險(xiǎn)服務(wù)檔次，吸引客戶，提高保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，而且能夠有效防范風(fēng)險(xiǎn)，降低事故損失程度，降低保險(xiǎn)賠付率。目前，在我國(guó)介入緊急救援較多的優(yōu)普環(huán)球救援和安盛國(guó)際救援為代表的國(guó)際救援公司，均是以其背后強(qiáng)大的保險(xiǎn)公司為后盾的。這些救援公司主要通過(guò)與國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司的合作，向購(gòu)買境外旅游意外險(xiǎn)的中國(guó)游客提供緊急救援服務(wù)。他們作為第三方專業(yè)救援服務(wù)機(jī)構(gòu)，雖然與保險(xiǎn)公司沒(méi)有直接隸屬關(guān)系，但進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)后，在開(kāi)展公益合作的同時(shí)，逐漸切入救援保險(xiǎn)市場(chǎng)，開(kāi)展商業(yè)宣傳和商業(yè)合作，逐步壯大并走向公開(kāi)。但需要指出的是，緊急救援是人命關(guān)天的大事，是個(gè)涉及國(guó)家安全的大事業(yè)和大產(chǎn)業(yè)，這個(gè)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際化是完全應(yīng)該的，但如果作為一個(gè)大國(guó)沒(méi)有自己可以支配和控制的救援體系，或者說(shuō)這個(gè)體系是以國(guó)外機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的，則便潛伏著關(guān)鍵時(shí)期的不可控風(fēng)險(xiǎn)，甚至在國(guó)際政治格局發(fā)生突變時(shí)會(huì)帶來(lái)不應(yīng)有的威脅和危機(jī)。因此，我認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)該在充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在加強(qiáng)與國(guó)際救援機(jī)構(gòu)合作的同時(shí)，盡快將發(fā)展具有中國(guó)特色的緊急救援產(chǎn)業(yè)列入發(fā)展規(guī)劃之中。