應(yīng)急救援是指某區(qū)域發(fā)生危及人們生命、財(cái)產(chǎn)安全，影響公共秩序，需要實(shí)施緊急救助的災(zāi)害或事故的搶救活動(dòng)。災(zāi)害事故發(fā)生后，其救援工作需要很多部門(mén)和單位共同參與才能完成。

目前我國(guó)仍然是個(gè)災(zāi)害多發(fā)性的國(guó)家。只從近幾年來(lái)看，汶川地震、雪災(zāi)，玉樹(shù)地震，泥石流，直至每年多發(fā)的礦難，這些災(zāi)難不僅多我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和新時(shí)期的戰(zhàn)略機(jī)遇帶來(lái)了很大負(fù)面影響，而且對(duì)我國(guó)的應(yīng)急救援機(jī)制更是提出了層層考驗(yàn)。以礦難為例，我國(guó)的原煤產(chǎn)量是世界產(chǎn)量的35%，而煤礦死亡人數(shù)卻占據(jù)了世界的80%。中國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率2.041，現(xiàn)在發(fā)展中的煤炭大國(guó)，比如印度、南非、波蘭，他們?cè)?.5左右，也就是他們的4倍。先進(jìn)國(guó)家，像美國(guó)、澳大利亞就更低了，英國(guó)礦工自2002年至今一直保持0死亡率，由此每年重大礦難(死亡人數(shù)在10人以上)90%都是發(fā)生在中國(guó)。

在我國(guó)一系列重大自然災(zāi)害和重大事故發(fā)生之后，更加突顯出我國(guó)的應(yīng)急救援管理的技術(shù)、隊(duì)伍，裝備的一系列的薄弱環(huán)節(jié)。中央對(duì)應(yīng)急救援工作更加重視，完善應(yīng)急救援管理和其運(yùn)行體系也正是提上重要的日程。

1.2 研究的意義

本文旨通過(guò)對(duì)省市級(jí)災(zāi)害應(yīng)急救援管理與運(yùn)行體系構(gòu)建的研究，探索建立一種長(zhǎng)效機(jī)制，從組織框架，災(zāi)害處置過(guò)程，應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)完善我國(guó)的省市級(jí)應(yīng)急救援管理與運(yùn)行體制，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威的省市級(jí)應(yīng)急救援管理與運(yùn)行體制，形成規(guī)模適度、體制順暢、職責(zé)明確、管理規(guī)范、調(diào)度靈敏、反應(yīng)快速的應(yīng)急救援管理體系。使省市級(jí)應(yīng)急救援管理體系的建設(shè)方案具有實(shí)用性、先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)性和可操作性，從而使救災(zāi)行動(dòng)的高效有序，提高應(yīng)急隊(duì)伍的應(yīng)急救援能力，將災(zāi)害帶來(lái)的損失降低到最低限度。

1.3國(guó)內(nèi)外研究的現(xiàn)狀：

美國(guó)“911”事件以后，人們對(duì)安全保障的要求和呼聲更加強(qiáng)烈，美國(guó)政府明確提出把建立和完善可靠的社會(huì)安全保障體系，確保公民生命和財(cái)產(chǎn)安全放在政府工作的首位。如何建立完善的應(yīng)急救援體系成為了當(dāng)前全世界一個(gè)共同的話題。

日本近年成立了“防災(zāi)省”，任命了防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣。建立了從中央到地方的防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)及應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)，注重現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在安全減災(zāi)中應(yīng)用。一旦國(guó)家發(fā)生重大災(zāi)難事件，日本政府首相將擔(dān)任總指揮。

我國(guó)在美國(guó)“⒐11”事件及2003年SARS公共衛(wèi)生突發(fā)事件后，國(guó)家高度重視應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等方面的社會(huì)應(yīng)急救援體系建設(shè)，成立了國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，國(guó)務(wù)院正在籌建國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)。目前，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市按照國(guó)務(wù)院的要求，逐步建立突發(fā)公共事件應(yīng)急救援體系。

國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)看，我國(guó)應(yīng)急救援體系建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。要使我國(guó)的應(yīng)急救援體系做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范有序，整合資源，軍民結(jié)合和公眾參與，明確災(zāi)害發(fā)生的發(fā)生、報(bào)警、響應(yīng)，結(jié)束和善后等環(huán)節(jié)的主管部門(mén)的職責(zé)。所以，要做好應(yīng)急救援體系建設(shè)，各級(jí)政府和各部門(mén)、各行業(yè)都要從人力、物力、財(cái)力加大投入。才能逐步使我國(guó)在應(yīng)急救援管理體制方面建立健全。

2 我國(guó)省市級(jí)災(zāi)害應(yīng)急救援管理與運(yùn)行體系的現(xiàn)狀和存在的不足

2.1我國(guó)省市級(jí)災(zāi)害應(yīng)急救援管理與運(yùn)行體系的現(xiàn)狀

目前，國(guó)際國(guó)內(nèi)災(zāi)難事件日趨頻發(fā)，國(guó)內(nèi)安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，各類事故死亡人數(shù)居高不下，重特大事故不斷發(fā)生，給國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都造成了重大影響。傷亡后果嚴(yán)重的重要原因之一就是應(yīng)急體系不夠完善。我國(guó)包括我省應(yīng)急管理工作基本上是以部門(mén)為主、單項(xiàng)應(yīng)對(duì)的格局。主要表現(xiàn)在：

(1)我國(guó)重大災(zāi)害應(yīng)急管理模式屬于以單項(xiàng)災(zāi)種為主的管理模式，即按災(zāi)難與突發(fā)事件類別、原因分別由對(duì)應(yīng)的行政部門(mén)負(fù)責(zé)。在應(yīng)急管理體制中，既有重疊設(shè)置，又有責(zé)任不清的狀況存在。

(2)應(yīng)急指揮中心設(shè)置主要是分類、分部門(mén)建設(shè)，尚未建成重大突發(fā)事件的應(yīng)急綜合性應(yīng)急管理中心; 缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，存在有限應(yīng)急資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

(3)我國(guó)救援隊(duì)伍按災(zāi)害類別實(shí)行分類建設(shè)和管理。各類救援隊(duì)伍均按各自管理部門(mén)的要求，配備裝備和開(kāi)展訓(xùn)練、演習(xí)工作。不同救援隊(duì)伍的指揮結(jié)構(gòu)、術(shù)語(yǔ)、裝備和系統(tǒng)接口不統(tǒng)一，相互之間難以協(xié)調(diào)。

(4)我國(guó)各省市尚未出臺(tái)任何有關(guān)多個(gè)機(jī)構(gòu)、多個(gè)區(qū)域如何協(xié)調(diào)應(yīng)急的法律法規(guī)。

(5)由于條塊分割、部門(mén)局限，災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)不夠健全，預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)尚不夠準(zhǔn)確、及時(shí)。

2.2存在的不足

目前在我國(guó)救災(zāi)系統(tǒng)中分為社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)、自然災(zāi)害系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、公共安全和公共衛(wèi)生系統(tǒng)等包含不同層次不同行業(yè)應(yīng)急救援管理子系統(tǒng)如:抗震救援、防汛抗早、森林(草原)防火、生產(chǎn)事故應(yīng)急、煤礦救護(hù)、化學(xué)危險(xiǎn)品救援、核事故應(yīng)急、消防、交通安全、海上搜救、飛行器事故應(yīng)急、旅游緊急救援、緊急醫(yī)療救援等，涉及參與聯(lián)合救援和協(xié)作服務(wù)的單位部門(mén)達(dá)20多個(gè)，如:部隊(duì)、公安、人防、消防、氣象、地震、地質(zhì)、水利、電力、交通、通訊、環(huán)保、衛(wèi)生、司法、財(cái)政、稅務(wù)、物資、民政、保險(xiǎn)、教育、科教等，這些專業(yè)性強(qiáng)和具有廣泛社會(huì)基礎(chǔ)的公共服務(wù)和救援應(yīng)急系統(tǒng)已在各類型災(zāi)害事故的應(yīng)急和救援過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用.成為現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)突發(fā)事件的主要力量.但是，不可否認(rèn)的是我國(guó)現(xiàn)有的災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制還存在許多問(wèn)題:

(1)單一的管理模式不能形成合一。災(zāi)害預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)為分類、分區(qū)、分部門(mén)的單一管理;防災(zāi)、抗災(zāi)管理則由各級(jí)政府及行業(yè)部門(mén)承擔(dān);救災(zāi)援建則分別由民政部和經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委等經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)承擔(dān);在緊急情況下還要?jiǎng)佑密婈?duì)參與救災(zāi)，對(duì)災(zāi)害的評(píng)估，停留在科研教育部門(mén)和學(xué)術(shù)團(tuán)體的“研究和草估”階段.這種防災(zāi)、抗災(zāi)體制任何一個(gè)部門(mén)都沒(méi)有能力承擔(dān)起綜合指揮協(xié)調(diào)職責(zé)，應(yīng)急管理尚處零散狀態(tài)，缺乏合力，缺乏統(tǒng)一指揮.當(dāng)發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)，只能召集各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成立臨時(shí)的應(yīng)急性機(jī)構(gòu)，這必然使得資源和信息的整合在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，從而貽誤了救援的黃金時(shí)機(jī).

(2)條塊分割，各自為政、多頭投人、效益不高。條塊分割在中央是以單災(zāi)類管理為主，在地方則力求多災(zāi)統(tǒng)一管理，條和塊管理重心存在矛盾。救援資源綜合利用效率低，各部門(mén)擁有應(yīng)急救援隊(duì)伍、人力、物力、技術(shù)資源存在重復(fù)建設(shè)，資源不能得到有效配置，信息資源缺乏互聯(lián)和共享.救援裝備整體水平較低等，上述種種問(wèn)題都可能會(huì)直接減弱抗災(zāi)、救災(zāi)的能力，影響救災(zāi)效果和質(zhì)量。因此，建立和完善有效的綜合應(yīng)急管理體系已勢(shì)在必行，迫在眉睫。

3 省市級(jí)災(zāi)害應(yīng)急救援管理體系的構(gòu)建

3.1構(gòu)建的原則

(1)以人為本，減少危害。把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全作為應(yīng)急救援工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，建立政府主導(dǎo)、專家支持、群眾參與的應(yīng)急救援機(jī)制，最大限度地減少災(zāi)害造成的損失。

(2)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)。災(zāi)害發(fā)生后，各級(jí)政府立即按照災(zāi)害救援應(yīng)急預(yù)案實(shí)施災(zāi)害應(yīng)急處置災(zāi)害事件。發(fā)生特別重大、重大災(zāi)害事件，由省政府實(shí)施省級(jí)災(zāi)害應(yīng)急救援。發(fā)生較大災(zāi)害事件，由市政府實(shí)施市級(jí)地震應(yīng)急。發(fā)生一般災(zāi)害事件，由縣(市、區(qū))政府實(shí)施災(zāi)害應(yīng)急救援處置。

(3)快速反應(yīng)、協(xié)調(diào)高效。整合現(xiàn)有各類應(yīng)急資源，形成共享平臺(tái)，確保應(yīng)急信息及時(shí)準(zhǔn)確傳遞，應(yīng)急資源合理調(diào)配。充分動(dòng)員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、志愿者隊(duì)伍的作用，依靠公眾力量，建立協(xié)調(diào)一致的應(yīng)急救援體系。形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。

(4)預(yù)防為主、平震結(jié)合。全面落實(shí)預(yù)防為主、防御與救助相結(jié)合的方針，樹(shù)立常備不懈的觀點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)報(bào)工作。開(kāi)展科學(xué)研究，提高地震應(yīng)急救援水平。加強(qiáng)宣傳和教育，強(qiáng)化以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊(duì)伍建設(shè)、培訓(xùn)和演練。

3.2 組織機(jī)構(gòu)

3.2.1領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

省(市)應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)小組是突發(fā)事故應(yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)應(yīng)急救援活動(dòng)的決策、領(lǐng)導(dǎo)職能。在省(市)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，由相關(guān)突發(fā)事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)事故的應(yīng)急管理處置工作。

(1)設(shè)立應(yīng)急指揮中心。由政府分管應(yīng)急管理工作的負(fù)責(zé)人擔(dān)任指揮長(zhǎng)，政府應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)、公安、消防、安監(jiān)、駐地人民武裝警察部隊(duì)、綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍負(fù)責(zé)人擔(dān)任副指揮長(zhǎng)，承擔(dān)應(yīng)急救援職責(zé)的部門(mén)、單位負(fù)責(zé)人為成員。

(2)依托公安消防部隊(duì)建立綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍。本級(jí)人民政府辦公廳(室)分管領(lǐng)導(dǎo)任第一政委，省公安消防總隊(duì)、市州公安消防支隊(duì)、縣市區(qū)公安消防大隊(duì)軍政主官分別擔(dān)任隊(duì)長(zhǎng)、政委。

(3)按照突發(fā)事件類別，依托系統(tǒng)、行業(yè)的應(yīng)急救援隊(duì)伍建立專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍。各專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍組織體系保持原有管理體制不變，負(fù)責(zé)人及隊(duì)伍相關(guān)情況報(bào)應(yīng)急指揮中心備案。

(4)街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和安全生產(chǎn)責(zé)任較重的企業(yè)事業(yè)等基層單位，組織有相關(guān)救援專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人員建立專(兼)職應(yīng)急救援隊(duì)伍，負(fù)責(zé)人及隊(duì)伍相關(guān)情況報(bào)市區(qū)應(yīng)急指揮中心備案。

(5)依托共青團(tuán)組織及各類志愿者組織，建立志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍。負(fù)責(zé)人及隊(duì)伍相關(guān)情況報(bào)同級(jí)應(yīng)急指揮中心備案。

(6)建立應(yīng)急管理專業(yè)人才庫(kù)，聘請(qǐng)有關(guān)專家組成應(yīng)急救援專家組，并確定負(fù)責(zé)人。