隨著我國經(jīng)濟和社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設和新農(nóng)村建設日新月異，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的惡化，使得致災因素增多，各類事故災害多發(fā)，社會矛盾集中，災害的群發(fā)性和鏈狀特征越來越突出，傳統(tǒng)的“分地區(qū)、分部門、分災種”的防災減災體系已經(jīng)不適應可持續(xù)發(fā)展的要求，公共安全的問題日益成為人們關注的重要課題?！吨袊?1世紀初可持續(xù)發(fā)展行動綱要》在加強災害綜合管理方面首次提出要加強災害的管控能力，國家第十一個五年規(guī)劃綱要第四十一章“加強公共安全建設”中指出“完成改革發(fā)展的任務，必須保持長期穩(wěn)定的社會環(huán)境。要強化社會公共安全意識，加強公共安全能力建設，提高公共安全保障水平，維護人民生命財產(chǎn)安全，確保社會穩(wěn)定。”“十一五”期間，我國發(fā)生了“5·12”汶川大地震、冰雪災害、洪澇災害，特別是2010年又連續(xù)發(fā)生了“4·14”玉樹大地震，“8·8”舟曲特大泥石流災害，“7·16”大連油庫火災，“11·15”上海高層建筑特大火災等災害事故。反思這些災害事故的發(fā)生及搶險救援的實踐，借鑒國外消防及應急救援發(fā)展經(jīng)驗，深感我國現(xiàn)行消防及應急救援體制改革勢在必行。

1　現(xiàn)行消防及應急救援體制的四大弊端。

1.1　不利于各級政府防災減災作用的發(fā)揮。

(1)消防監(jiān)督機構(gòu)作為政府的第二層職能機構(gòu)，缺乏權威性，無法有效監(jiān)督制約消防違法違規(guī)行為。

一是消防專業(yè)規(guī)劃的制訂和落實不力。建設規(guī)劃和土地部門在城市規(guī)劃中往往忽視消防及應急基礎設施規(guī)劃，即使政府出臺了消防專業(yè)規(guī)劃，由于不能有效監(jiān)督，最終難以較好落實。有關部門在城市規(guī)劃和建設中視消防規(guī)劃而不見，隨意更改規(guī)劃，占用規(guī)劃的消防站用地、消防車道、消防給水設施，或變更安全布局和防火間距。

當消防部門察覺時為時已晚，造成城市特別是鄉(xiāng)、村消防站、消防水源、消防應急通道不足，不能有效進行滅火救援。如某省會城市1998年就由專家論證、政府批準出臺了該市消防專業(yè)規(guī)劃，規(guī)劃中要修建21個消防站2個特勤站，以達到30個站的規(guī)模。而在之后的若干年里，工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)開發(fā)如雨后春筍，消防隊站卻一個未增加，造成該市消防安全布局和消防隊站建設的先天不足。

這種情況正是由現(xiàn)行體制造成的。政府各部門和分管領導沒有好的協(xié)調(diào)制約機制，各自為政、政出多門。

二是消防監(jiān)督檢查和滅火救援是屬地管理，但對轄區(qū)內(nèi)有些級別高于消防監(jiān)督管理機構(gòu)的單位或特殊企事業(yè)單位，難以實施有效的消防監(jiān)督檢查和滅火預案制定，對一些涉及到群眾生活切身利益，但又存在重大火災隱患的單位和建筑物難以實施消防行政處罰，導致對這些單位情況不明，一旦發(fā)生火災，往往貽誤滅火戰(zhàn)機。

三是消防裝備和業(yè)務經(jīng)費不能有計劃按比例地進行常態(tài)投入。出了事或消防部門要一點投入一點，沒有長效投入機制。

四是消防產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、使用缺乏有效監(jiān)管。我國消防產(chǎn)品生產(chǎn)由質(zhì)監(jiān)部門負責，流通由工商部門負責，使用由消防部門負責，這種機制大有漏洞，等不合格產(chǎn)品到了使用單位，消防部門在檢查中發(fā)現(xiàn)為時已晚。消防應急救援裝備、車輛國外進口的價格昂貴，國內(nèi)產(chǎn)品由于研發(fā)、生產(chǎn)、使用脫節(jié)，缺乏有效監(jiān)管，質(zhì)量難以保證。形成了經(jīng)濟發(fā)達地方清一色進口裝備車輛，經(jīng)濟發(fā)展落后的地方連國產(chǎn)的也配備不起，各地消防應急救援部隊裝備五花八門的局面，消防應急救援部隊在訓練、執(zhí)勤備戰(zhàn)及滅火救援中難以實現(xiàn)統(tǒng)一訓練標準、統(tǒng)一作戰(zhàn)指揮和有效協(xié)作配合。

(2)應急救援隊伍重復建設、資源浪費。政府應急辦形同虛設，不能實施統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，缺乏預防和預警機制。日本沙林毒氣事件后，我國各地消防部隊相繼建立了消防特勤隊。隨著近年來汶川大地震、玉樹地震、洪澇、冰雪、疫情、礦難、山體滑坡和泥石流及重特大火災等的不斷發(fā)生，國家要求各地依托公安消防部隊組建重大災害應急救援隊伍，各部門、各行業(yè)的各類應急救援隊伍也應運而生。國家有國際救援隊、地震救援隊，還有各部門、各行業(yè)的專業(yè)救援隊。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有各類應急救援人員50余萬，分散于多個部門和行業(yè)，網(wǎng)絡化程度很低。這種分地區(qū)、分部門、分行業(yè)、分災種、分兵種建立的應急救援體系，存在功能單一重復、各自為政、資源浪費，尤其是各類未經(jīng)專業(yè)訓練的民辦救援隊，存在裝備簡陋、缺乏專業(yè)知識和技術、救援效率低等弊端。如“4·14”玉樹地震和“8·8”舟曲泥石流災害，有國家國際救援隊、國家地震救援隊、公安消防救援隊、政府部門、地方各單位臨時組建的各類救援隊，還有解放軍、武警等等，致使在狹小的地域內(nèi)人滿車滿為患。這些救援隊各自為政，相互之間沒有溝通協(xié)作。加之沒有片區(qū)的協(xié)作劃分，地域和氣候的差異，有些低海拔省份來的救援人員由于氣候不適應，根本沒有戰(zhàn)斗力。由于沒有“職責明確、結(jié)構(gòu)完整、功能全面、反應靈敏、協(xié)調(diào)高效”的應急救援體系，造成人力、物力、財力上的很多浪費。政府應急辦不具有常態(tài)預測、預警和部署預防的功能，也不具備權威性，不能協(xié)調(diào)各方、不能緊急調(diào)配搶險救援過程中所需要的各種資源，所以形同虛設。而以消防部隊為主干的重大災害應急救援隊伍，雖然是常備部隊，但難以有效地協(xié)調(diào)配置分散在其他部門的救災資源，發(fā)揮其他部門的作用，形成協(xié)同作戰(zhàn)，發(fā)揮整體應急救援能力。

1.2　消防應急救援力量嚴重不足。

2010年全國“兩會”期間，全國人大代表吳翠云建議，大幅增加公安消防現(xiàn)役部隊編制并提供資料顯示。

法國共有25.6萬名消防員，占總?cè)丝跀?shù)的0.4%;美國共有109萬名消防員，占總?cè)丝跀?shù)的0.368%;德國共有官方消防員15.9萬多人，占總?cè)丝跀?shù)的0.193%;俄羅斯共有27萬名消防員，占總?cè)丝跀?shù)的0.188%。我國現(xiàn)有現(xiàn)役消防隊員16萬余人，僅占全國人口總數(shù)的0.012%,遠低于很多發(fā)達國家，甚至低于大多數(shù)發(fā)展中國家。如此，一方面由于警力不足，造成許多消防監(jiān)督和滅火救援的空白點;另一方面，遇有重大型活動時，又要抽調(diào)大批警力，開展“群眾運動式”的排查整治和“死看死守”的消防安保工作。而且這種“群眾運動式”的排查整治治標不治本，一陣風過去，社會單位依然我行我素，消防部門顧此失彼。上海“11·15”火災的發(fā)生正是這種結(jié)果。

大規(guī)模發(fā)展多種形式消防應急救援隊伍在當前我國時機還不成熟。主要是公民素質(zhì)和保障機制跟不上，因而這些民辦消防應急救援隊伍不僅不穩(wěn)定，戰(zhàn)斗力也不強，各地的合同制等消防隊伍已日益暴露出不少問題。

其今后的發(fā)展應隨著社會發(fā)展進步逐步推進。

1.3　消防應急救援院校數(shù)量極少。

目前全國只有一所高等消防專業(yè)學院，還是邊防、消防、警衛(wèi)三支現(xiàn)役部隊合一的，一所消防初級指揮學校，一所消防士官學校，還有一個消防警官訓練基地。由于投入不足，教育訓練內(nèi)容落后于部隊建設和社會發(fā)展，一些引領時代的新技術、新裝備、新器材不能先于部隊和社會單位走進院校。消防院校數(shù)量匱乏，不僅消防部隊指揮員、消防監(jiān)督員和戰(zhàn)斗員缺乏良好的培訓，更無法開展對社會單位消防管理人員、特殊崗位人員消防安全資格的培訓。

1.4　現(xiàn)役消防應急救援部隊照搬軍隊兵役制度。

現(xiàn)役消防部隊士兵(義務兵、士官)和指揮員、消防監(jiān)督員的服役年限是按軍隊士兵和軍官的服役年限執(zhí)行的，服役時間短，流動頻繁，難以保留人才和積累經(jīng)驗。

常常是經(jīng)驗并不豐富的指揮員帶著一幫毫無實戰(zhàn)經(jīng)驗的“童子軍”在戰(zhàn)斗。消防監(jiān)督執(zhí)法人員也因流動過快，容易造成一個地區(qū)社會單位消防監(jiān)管的疏漏和執(zhí)法不嚴格。同時，由于完全照搬軍隊體制，又受公安機關領導，在條令條例等管理和教育訓練法規(guī)的執(zhí)行上，既不能完全按軍隊條令條例辦，又沒有適合于消防部隊實際的條令法規(guī)，有時還要執(zhí)行警察的有關條規(guī)，結(jié)果什么也執(zhí)行不好，正規(guī)化程度始終提升不起來。另外，由于是武警序列的現(xiàn)役軍人體制，在國際交流中也帶來諸多不便。