隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)日新月異，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的惡化，使得致災(zāi)因素增多，各類事故災(zāi)害多發(fā)，社會(huì)矛盾集中，災(zāi)害的群發(fā)性和鏈狀特征越來越突出，傳統(tǒng)的“分地區(qū)、分部門、分災(zāi)種”的防災(zāi)減災(zāi)體系已經(jīng)不適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，公共安全的問題日益成為人們關(guān)注的重要課題?！吨袊?guó)21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要》在加強(qiáng)災(zāi)害綜合管理方面首次提出要加強(qiáng)災(zāi)害的管控能力，國(guó)家第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要第四十一章“加強(qiáng)公共安全建設(shè)”中指出“完成改革發(fā)展的任務(wù)，必須保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。要強(qiáng)化社會(huì)公共安全意識(shí)，加強(qiáng)公共安全能力建設(shè)，提高公共安全保障水平，維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，確保社會(huì)穩(wěn)定。”“十一五”期間，我國(guó)發(fā)生了“5·12”汶川大地震、冰雪災(zāi)害、洪澇災(zāi)害，特別是2010年又連續(xù)發(fā)生了“4·14”玉樹大地震，“8·8”舟曲特大泥石流災(zāi)害，“7·16”大連油庫(kù)火災(zāi)，“11·15”上海高層建筑特大火災(zāi)等災(zāi)害事故。反思這些災(zāi)害事故的發(fā)生及搶險(xiǎn)救援的實(shí)踐，借鑒國(guó)外消防及應(yīng)急救援發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，深感我國(guó)現(xiàn)行消防及應(yīng)急救援體制改革勢(shì)在必行。

1　現(xiàn)行消防及應(yīng)急救援體制的四大弊端。

1.1　不利于各級(jí)政府防災(zāi)減災(zāi)作用的發(fā)揮。

(1)消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為政府的第二層職能機(jī)構(gòu)，缺乏權(quán)威性，無法有效監(jiān)督制約消防違法違規(guī)行為。

一是消防專業(yè)規(guī)劃的制訂和落實(shí)不力。建設(shè)規(guī)劃和土地部門在城市規(guī)劃中往往忽視消防及應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，即使政府出臺(tái)了消防專業(yè)規(guī)劃，由于不能有效監(jiān)督，最終難以較好落實(shí)。有關(guān)部門在城市規(guī)劃和建設(shè)中視消防規(guī)劃而不見，隨意更改規(guī)劃，占用規(guī)劃的消防站用地、消防車道、消防給水設(shè)施，或變更安全布局和防火間距。

當(dāng)消防部門察覺時(shí)為時(shí)已晚，造成城市特別是鄉(xiāng)、村消防站、消防水源、消防應(yīng)急通道不足，不能有效進(jìn)行滅火救援。如某省會(huì)城市1998年就由專家論證、政府批準(zhǔn)出臺(tái)了該市消防專業(yè)規(guī)劃，規(guī)劃中要修建21個(gè)消防站2個(gè)特勤站，以達(dá)到30個(gè)站的規(guī)模。而在之后的若干年里，工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)開發(fā)如雨后春筍，消防隊(duì)站卻一個(gè)未增加，造成該市消防安全布局和消防隊(duì)站建設(shè)的先天不足。

這種情況正是由現(xiàn)行體制造成的。政府各部門和分管領(lǐng)導(dǎo)沒有好的協(xié)調(diào)制約機(jī)制，各自為政、政出多門。

二是消防監(jiān)督檢查和滅火救援是屬地管理，但對(duì)轄區(qū)內(nèi)有些級(jí)別高于消防監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的單位或特殊企事業(yè)單位，難以實(shí)施有效的消防監(jiān)督檢查和滅火預(yù)案制定，對(duì)一些涉及到群眾生活切身利益，但又存在重大火災(zāi)隱患的單位和建筑物難以實(shí)施消防行政處罰，導(dǎo)致對(duì)這些單位情況不明，一旦發(fā)生火災(zāi)，往往貽誤滅火戰(zhàn)機(jī)。

三是消防裝備和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不能有計(jì)劃按比例地進(jìn)行常態(tài)投入。出了事或消防部門要一點(diǎn)投入一點(diǎn)，沒有長(zhǎng)效投入機(jī)制。

四是消防產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、使用缺乏有效監(jiān)管。我國(guó)消防產(chǎn)品生產(chǎn)由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)，流通由工商部門負(fù)責(zé)，使用由消防部門負(fù)責(zé)，這種機(jī)制大有漏洞，等不合格產(chǎn)品到了使用單位，消防部門在檢查中發(fā)現(xiàn)為時(shí)已晚。消防應(yīng)急救援裝備、車輛國(guó)外進(jìn)口的價(jià)格昂貴，國(guó)內(nèi)產(chǎn)品由于研發(fā)、生產(chǎn)、使用脫節(jié)，缺乏有效監(jiān)管，質(zhì)量難以保證。形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方清一色進(jìn)口裝備車輛，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地方連國(guó)產(chǎn)的也配備不起，各地消防應(yīng)急救援部隊(duì)裝備五花八門的局面，消防應(yīng)急救援部隊(duì)在訓(xùn)練、執(zhí)勤備戰(zhàn)及滅火救援中難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一作戰(zhàn)指揮和有效協(xié)作配合。

(2)應(yīng)急救援隊(duì)伍重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)。政府應(yīng)急辦形同虛設(shè)，不能實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，缺乏預(yù)防和預(yù)警機(jī)制。日本沙林毒氣事件后，我國(guó)各地消防部隊(duì)相繼建立了消防特勤隊(duì)。隨著近年來汶川大地震、玉樹地震、洪澇、冰雪、疫情、礦難、山體滑坡和泥石流及重特大火災(zāi)等的不斷發(fā)生，國(guó)家要求各地依托公安消防部隊(duì)組建重大災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)伍，各部門、各行業(yè)的各類應(yīng)急救援隊(duì)伍也應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)家有國(guó)際救援隊(duì)、地震救援隊(duì)，還有各部門、各行業(yè)的專業(yè)救援隊(duì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有各類應(yīng)急救援人員50余萬，分散于多個(gè)部門和行業(yè)，網(wǎng)絡(luò)化程度很低。這種分地區(qū)、分部門、分行業(yè)、分災(zāi)種、分兵種建立的應(yīng)急救援體系，存在功能單一重復(fù)、各自為政、資源浪費(fèi)，尤其是各類未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的民辦救援隊(duì)，存在裝備簡(jiǎn)陋、缺乏專業(yè)知識(shí)和技術(shù)、救援效率低等弊端。如“4·14”玉樹地震和“8·8”舟曲泥石流災(zāi)害，有國(guó)家國(guó)際救援隊(duì)、國(guó)家地震救援隊(duì)、公安消防救援隊(duì)、政府部門、地方各單位臨時(shí)組建的各類救援隊(duì)，還有解放軍、武警等等，致使在狹小的地域內(nèi)人滿車滿為患。這些救援隊(duì)各自為政，相互之間沒有溝通協(xié)作。加之沒有片區(qū)的協(xié)作劃分，地域和氣候的差異，有些低海拔省份來的救援人員由于氣候不適應(yīng)，根本沒有戰(zhàn)斗力。由于沒有“職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)完整、功能全面、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)高效”的應(yīng)急救援體系，造成人力、物力、財(cái)力上的很多浪費(fèi)。政府應(yīng)急辦不具有常態(tài)預(yù)測(cè)、預(yù)警和部署預(yù)防的功能，也不具備權(quán)威性，不能協(xié)調(diào)各方、不能緊急調(diào)配搶險(xiǎn)救援過程中所需要的各種資源，所以形同虛設(shè)。而以消防部隊(duì)為主干的重大災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)伍，雖然是常備部隊(duì)，但難以有效地協(xié)調(diào)配置分散在其他部門的救災(zāi)資源，發(fā)揮其他部門的作用，形成協(xié)同作戰(zhàn)，發(fā)揮整體應(yīng)急救援能力。

1.2　消防應(yīng)急救援力量嚴(yán)重不足。

2010年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表吳翠云建議，大幅增加公安消防現(xiàn)役部隊(duì)編制并提供資料顯示。

法國(guó)共有25.6萬名消防員，占總?cè)丝跀?shù)的0.4%;美國(guó)共有109萬名消防員，占總?cè)丝跀?shù)的0.368%;德國(guó)共有官方消防員15.9萬多人，占總?cè)丝跀?shù)的0.193%;俄羅斯共有27萬名消防員，占總?cè)丝跀?shù)的0.188%。我國(guó)現(xiàn)有現(xiàn)役消防隊(duì)員16萬余人，僅占全國(guó)人口總數(shù)的0.012%,遠(yuǎn)低于很多發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至低于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家。如此，一方面由于警力不足，造成許多消防監(jiān)督和滅火救援的空白點(diǎn);另一方面，遇有重大型活動(dòng)時(shí)，又要抽調(diào)大批警力，開展“群眾運(yùn)動(dòng)式”的排查整治和“死看死守”的消防安保工作。而且這種“群眾運(yùn)動(dòng)式”的排查整治治標(biāo)不治本，一陣風(fēng)過去，社會(huì)單位依然我行我素，消防部門顧此失彼。上海“11·15”火災(zāi)的發(fā)生正是這種結(jié)果。

大規(guī)模發(fā)展多種形式消防應(yīng)急救援隊(duì)伍在當(dāng)前我國(guó)時(shí)機(jī)還不成熟。主要是公民素質(zhì)和保障機(jī)制跟不上，因而這些民辦消防應(yīng)急救援隊(duì)伍不僅不穩(wěn)定，戰(zhàn)斗力也不強(qiáng)，各地的合同制等消防隊(duì)伍已日益暴露出不少問題。

其今后的發(fā)展應(yīng)隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步逐步推進(jìn)。

1.3　消防應(yīng)急救援院校數(shù)量極少。

目前全國(guó)只有一所高等消防專業(yè)學(xué)院，還是邊防、消防、警衛(wèi)三支現(xiàn)役部隊(duì)合一的，一所消防初級(jí)指揮學(xué)校，一所消防士官學(xué)校，還有一個(gè)消防警官訓(xùn)練基地。由于投入不足，教育訓(xùn)練內(nèi)容落后于部隊(duì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，一些引領(lǐng)時(shí)代的新技術(shù)、新裝備、新器材不能先于部隊(duì)和社會(huì)單位走進(jìn)院校。消防院校數(shù)量匱乏，不僅消防部隊(duì)指揮員、消防監(jiān)督員和戰(zhàn)斗員缺乏良好的培訓(xùn)，更無法開展對(duì)社會(huì)單位消防管理人員、特殊崗位人員消防安全資格的培訓(xùn)。

1.4　現(xiàn)役消防應(yīng)急救援部隊(duì)照搬軍隊(duì)兵役制度。

現(xiàn)役消防部隊(duì)士兵(義務(wù)兵、士官)和指揮員、消防監(jiān)督員的服役年限是按軍隊(duì)士兵和軍官的服役年限執(zhí)行的，服役時(shí)間短，流動(dòng)頻繁，難以保留人才和積累經(jīng)驗(yàn)。

常常是經(jīng)驗(yàn)并不豐富的指揮員帶著一幫毫無實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的“童子軍”在戰(zhàn)斗。消防監(jiān)督執(zhí)法人員也因流動(dòng)過快，容易造成一個(gè)地區(qū)社會(huì)單位消防監(jiān)管的疏漏和執(zhí)法不嚴(yán)格。同時(shí)，由于完全照搬軍隊(duì)體制，又受公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在條令條例等管理和教育訓(xùn)練法規(guī)的執(zhí)行上，既不能完全按軍隊(duì)條令條例辦，又沒有適合于消防部隊(duì)實(shí)際的條令法規(guī)，有時(shí)還要執(zhí)行警察的有關(guān)條規(guī)，結(jié)果什么也執(zhí)行不好，正規(guī)化程度始終提升不起來。另外，由于是武警序列的現(xiàn)役軍人體制，在國(guó)際交流中也帶來諸多不便。