一、引言
重大突發(fā)性政治危機(jī)——社會(huì)動(dòng)亂，政府集體腐敗曝光、對(duì)政府投不信任案，倒閣、罷免政府，政治性罷工、示威、游行，政府集體辭職，選舉危機(jī)，國(guó)內(nèi)典型事件為大規(guī)模群體事件，如法輪功鬧事，拆遷問(wèn)題集體上訪，大規(guī)模農(nóng)民工討薪，靜坐省市政府機(jī)關(guān)大樓等。
2012年7月21日北京發(fā)生61年來(lái)最大暴雨，受災(zāi)面積為1.6萬(wàn)平方公里，受災(zāi)人口約190萬(wàn)人，其中房山區(qū)80萬(wàn)人，死亡77人。截至22日18時(shí)許，共轉(zhuǎn)移群眾65933人，其中房山區(qū)轉(zhuǎn)移20990人。道路橋梁多處受損，主要積水道路63處，路面塌方31處;民房多處倒塌，平房漏雨1105間/次，樓房漏雨191棟，雨水進(jìn)屋736間，地下室倒灌70處;幾百輛汽車(chē)損失嚴(yán)重[1]。
這次大暴雨暴露出我國(guó)城市應(yīng)急管理能力和防汛能力不足，我國(guó)建立系統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制時(shí)間不長(zhǎng)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累不夠，各級(jí)政府的應(yīng)急預(yù)案也還處于磨合與完善的階段。從北京市應(yīng)對(duì)此次城市重大危機(jī)可以看到，政府部門(mén)在危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、資源調(diào)配和社會(huì)動(dòng)員等方面雖然有著良好的表現(xiàn)，但同樣也暴露出諸多問(wèn)題。“7·21”特大暴雨帶來(lái)的深刻警示是全民性、立體式的防災(zāi)減災(zāi)體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成。以往城市災(zāi)害與危機(jī)管理研究多局限于單一學(xué)科的技術(shù)角度，本文試圖從政府公共管理及跨學(xué)科角度，在歷史的追溯中關(guān)照今天，在今天的災(zāi)例中展望未來(lái)，以7·21大暴雨為案例視角對(duì)我國(guó)政府今后如何應(yīng)對(duì)城市重大危機(jī)做整合性、前瞻性戰(zhàn)略研究。
二、城市重大危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與排查
城市重大危機(jī)管理的基礎(chǔ)性、前瞻性、戰(zhàn)略性工作的第一步就是對(duì)城市重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)、風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)因素做出預(yù)測(cè)與評(píng)估。而此次北京大暴雨前整個(gè)社會(huì)對(duì)城市排水系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不足，設(shè)施老化;排水設(shè)施建設(shè)滯后，排水系統(tǒng)不健全;城市建設(shè)引發(fā)積水問(wèn)題;管理缺陷造成設(shè)施安全運(yùn)行保障能力不足的認(rèn)識(shí)是不充分的，更談不上前瞻性地未雨綢繆，對(duì)暴雨之危害性后果估計(jì)不足，預(yù)測(cè)不準(zhǔn)。
我國(guó)是近年來(lái)城市化發(fā)展最快的國(guó)家之一，城市化已經(jīng)使我國(guó)總?cè)丝诘囊话胍陨线M(jìn)入城市。但與城市人口快速增長(zhǎng)配套的城市管理系統(tǒng)嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市化發(fā)展的進(jìn)程。我國(guó)各級(jí)城市，大都缺乏有效的排水系統(tǒng)。我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然大上快上，但各地政府重視的是“地上”而不是“地下”，這就必然導(dǎo)致各城市的排水系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重滯后[2]。
早在1998年，中國(guó)南方多省市爆發(fā)洪澇災(zāi)害。在北京，眾多專(zhuān)家參與了一次研討會(huì)，會(huì)上便有人提出，如果北京大量降雨，下沉路段的排水就是最大隱患。因此，專(zhuān)家們提醒下沉路段要建立截水設(shè)施或者排水和蓄水設(shè)備，防止積水。還有專(zhuān)家展示了自己繪制的《排水設(shè)施規(guī)劃圖》。這個(gè)圖所列出的積水分布情況與14年以后網(wǎng)友們?cè)?ldquo;7·21大雨”過(guò)后所自制的《北京積水圖》上的積水點(diǎn)分布情況如出一轍。
其實(shí)，2011年夏季暴雨天氣來(lái)臨之際，我國(guó)北京、上海、武漢、南京、重慶、成都、南昌等大、中城市不約而同遭遇水澇，多個(gè)城市瞬間變?yōu)樗堑默F(xiàn)實(shí)，而當(dāng)時(shí)我國(guó)現(xiàn)代城市管理、排水系統(tǒng)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題并沒(méi)有引起社會(huì)重視。令人記憶猶新的是2011年6月23日，北京全市降水量50毫米，石景山模式口降雨量達(dá)215毫米，城區(qū)部分路段嚴(yán)重積水，3條軌道交通線路受到影響，2人觸電1死1傷，大批下班的人們被困在路上。時(shí)隔一個(gè)月的2011年7月24日北京全市平均降雨量62毫米，密云北山下降雨量達(dá)224毫米，平谷、密云部分地區(qū)發(fā)生泥石流災(zāi)害，5900人被轉(zhuǎn)移，4人死亡，1人失蹤[3]。如果2011年6月、7月歷經(jīng)暴雨災(zāi)害有關(guān)部門(mén)重視對(duì)暴雨災(zāi)害的研究，預(yù)測(cè)大暴雨對(duì)城市的災(zāi)害性后果，預(yù)測(cè)評(píng)估城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)今后承受更大暴雨的能力，預(yù)測(cè)全市74座下凹式立交橋的泵站抽水能力，認(rèn)真規(guī)劃改造城市排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深入研究管網(wǎng)與管網(wǎng)、管網(wǎng)與河道的有機(jī)聯(lián)通，排查城市防洪排澇盲區(qū)，構(gòu)建綜合泄洪排澇雨水利用工程體系，可以肯定地說(shuō)，北京2012年7·21大暴雨的應(yīng)對(duì)處理就完全是另一番景象。
令人欣慰的是北京市國(guó)土局在7·21大暴雨后的第三天組織由專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員構(gòu)成的15個(gè)調(diào)查組，對(duì)全市10個(gè)山區(qū)縣的重大隱患點(diǎn)、新增加的隱患點(diǎn)和避險(xiǎn)場(chǎng)所開(kāi)展了拉網(wǎng)式應(yīng)急排查。4天內(nèi)完成對(duì)10個(gè)山區(qū)縣地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的排查。此次應(yīng)急排查共調(diào)查了隱患點(diǎn)478處，其中有196處為新增加的隱患點(diǎn)。在478處隱患點(diǎn)中，崩塌有321處、泥石流有81處、不穩(wěn)定斜坡有34處、滑坡20處、地面塌陷22處。共計(jì)新發(fā)現(xiàn)196處地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，已經(jīng)被納入全市地質(zhì)災(zāi)害臺(tái)賬。全市的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)都有一個(gè)明確的統(tǒng)計(jì)和詳細(xì)的臺(tái)賬，且對(duì)新獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)，將做成圖鑒和報(bào)告，一起送達(dá)受到地質(zhì)災(zāi)害威脅的10個(gè)山區(qū)的政府和相關(guān)部門(mén)[4]。
對(duì)于排查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，尤其是新增的隱患點(diǎn)，北京國(guó)土局通知當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府和受災(zāi)害威脅的群眾，并立即展開(kāi)劃定危險(xiǎn)區(qū)、設(shè)立警示標(biāo)志、補(bǔ)發(fā)明白卡等工作，將隱患點(diǎn)的居民納入群策群防體系。市國(guó)土局加緊印制了一萬(wàn)份地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)明白卡和1100塊警示牌，已經(jīng)陸續(xù)運(yùn)達(dá)各區(qū)縣國(guó)土分局。市路政局組織力量對(duì)全市高速公路、國(guó)市縣級(jí)公路沿線易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的路段進(jìn)行了排查。經(jīng)排查，共有易發(fā)生塌方山區(qū)路段213處，已設(shè)警示標(biāo)志。
北京市水務(wù)局在7·21暴雨后已抽調(diào)全市水務(wù)系統(tǒng)的骨干技術(shù)力量，部署“7·21”暴雨及洪水的調(diào)查評(píng)價(jià)工作，該調(diào)查評(píng)價(jià)將主要分為九大部分，包括北京水務(wù)基本情況;歷史暴雨洪水情況;“7·21”暴雨洪水調(diào)查;“7·21”暴雨洪水的計(jì)算分析;“7·21”暴雨洪水評(píng)價(jià);“7·21”暴雨洪水成災(zāi)原因分析;暴雨移植分析;對(duì)比分析，即與1963年8月北京遭遇的特大暴雨進(jìn)行對(duì)比分析;經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及建議。7·21暴雨及洪水調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)掌握暴雨洪水第一手基礎(chǔ)資料，分析成災(zāi)原因、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為災(zāi)后重建和未來(lái)的規(guī)劃設(shè)計(jì)提供數(shù)據(jù)支撐[5]。
大暴雨后全市已經(jīng)啟動(dòng)74座下凹式立交橋的泵站改造工作，用時(shí)三年全部改造完成。改造完成之后，所有橋區(qū)泵站都可以應(yīng)付60毫米/小時(shí)的降水量。完善各橋區(qū)的進(jìn)退水能力，即通過(guò)加大壓力、加大管道口徑等使雨水來(lái)去自如。同時(shí)將進(jìn)一步校核各橋區(qū)的匯水面積，確定接納多大范圍的水，能力內(nèi)的水順利排出、能力外的水不讓其流入。而對(duì)于外來(lái)的“客水”單獨(dú)建設(shè)客水的排水系統(tǒng)。在雨水匯集沿途加裝排水口和新建分流排水管道，讓雨水流往下沉式立交橋的半路上就被分流排走，減輕泵站壓力。外來(lái)“客水”與橋下自有水將各行其路。
