《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布實(shí)施，對(duì)提高社會(huì)各方面依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，及時(shí)有效控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，最大限度保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序具有重要意義。但在該法的實(shí)施過(guò)程中，特別是非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)實(shí)踐中，該法的實(shí)際應(yīng)用效果受到質(zhì)疑。為此，在法律實(shí)施不到兩年后，國(guó)務(wù)院就于2009年將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》修訂工作納入“立法工作計(jì)劃”(國(guó)辦發(fā)[2009]2號(hào));2010年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議也有代表提交修訂該法的議案。鑒于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)是一種過(guò)程應(yīng)對(duì)，過(guò)程性非常明顯，為保證每一階段應(yīng)對(duì)工作有效開(kāi)展，目標(biāo)任務(wù)順利完成，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定了每一階段應(yīng)對(duì)工作的重點(diǎn)，并為工作任務(wù)的承擔(dān)者設(shè)置了相應(yīng)的責(zé)任。因此，有必要從“責(zé)任”視角來(lái)探討《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》存在的問(wèn)題并給出相應(yīng)的建議?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》責(zé)任體系相對(duì)來(lái)說(shuō)比較完備，但部分具體責(zé)任規(guī)定無(wú)落實(shí)措施，影響了法律的實(shí)施效果。具體問(wèn)題包括：責(zé)任規(guī)定剛性不足、不夠周延、主體缺失等。為了充分發(fā)揮《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在責(zé)任追究方面的作用，有必要修改完善相關(guān)條款。

責(zé)任規(guī)定不夠剛性

立法語(yǔ)言的運(yùn)用如何，直接關(guān)系到立法質(zhì)量的高低及法律實(shí)施效果的好壞。①?gòu)牧⒎ㄕZ(yǔ)言分析，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》有關(guān)責(zé)任設(shè)定的條款多屬“柔性條款”，剛性不夠。“可以”這類(lèi)用語(yǔ)一般用于設(shè)定權(quán)利、職權(quán)，而“禁止”、“不得”用于設(shè)定禁止性規(guī)范，“應(yīng)當(dāng)”、“必須”則用于設(shè)定義務(wù)和職責(zé)。②根據(jù)這種分類(lèi)，對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所有條款中這些用語(yǔ)的使用頻次作如下統(tǒng)計(jì)③：

將上表中五類(lèi)法律用語(yǔ)的語(yǔ)氣強(qiáng)弱作個(gè)排序，應(yīng)該是：“禁止”最強(qiáng)，其次是“不得”，“必須”、“應(yīng)當(dāng)”次之，“可以”最弱。由此可以得出結(jié)論：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》剛性不足，試作如下分析：

第一，設(shè)定禁止性規(guī)范的比例非常小，一方面說(shuō)明法律剛性不足，另一方面說(shuō)明這部法律最關(guān)注的是對(duì)突發(fā)事件信息的掌控，如第三十九、五十四條;對(duì)突發(fā)事件有關(guān)情況的掌握，是政府的責(zé)任，無(wú)論怎樣要求都不過(guò)分，但對(duì)于信息傳播主體而言，以如此嚴(yán)厲措辭(第五十四條預(yù)期責(zé)任規(guī)定和以之為基礎(chǔ)的第六十五條過(guò)去責(zé)任的規(guī)定)控制“虛假信息”，似嫌苛刻，有悖于“言論自由”的憲法權(quán)利，因?yàn)?ldquo;虛假”有時(shí)能促使“信息公開(kāi)”;傳播信息不應(yīng)以具備識(shí)別“虛假”信息的能力為前提。為此，建議：一、廢除第五十四條和六十五條;二、建立突發(fā)事件信息權(quán)威發(fā)布制度。

第二，“可以”是設(shè)定職權(quán)的，本法中所有涉及“可以”的相關(guān)設(shè)定都是針對(duì)政府的，所以本法中“可以”的設(shè)定應(yīng)含有“權(quán)利”和“職責(zé)”雙重含義。另外，“可以”還具有“選擇自由”的含義。對(duì)政府而言，“權(quán)利”行使與否無(wú)傷大雅，如第七、四十三、四十六條有關(guān)突發(fā)事件信息的越級(jí)上報(bào)權(quán)，第十二、五十二條財(cái)產(chǎn)征用權(quán)和第五十二、六十條的請(qǐng)求支援(持)權(quán)完全可由政府自由裁量，但對(duì)于“職責(zé)”，尤其是對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)負(fù)有主要責(zé)任的政府的職責(zé)，用“可以”來(lái)設(shè)定值得商榷，這從某種程度上講對(duì)政府這一責(zé)任主體的要求太低了。如第二十六條有關(guān)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)定，將政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)救援隊(duì)伍的職責(zé)設(shè)定為“可以”，而將單位的職責(zé)設(shè)定為“應(yīng)當(dāng)”，這與本法關(guān)于責(zé)任的整體偏向是相悖的④，而且，專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的重要性至少不能以“可以”來(lái)設(shè)定⑤，這一規(guī)定極可能導(dǎo)致專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍“應(yīng)急組建”的結(jié)果，與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》注重事先預(yù)防的立法目的不太協(xié)調(diào)。另外，應(yīng)急救援隊(duì)伍的重要性還可以從國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定⑥中看出。第四十九條第一款規(guī)定“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施”也有上述類(lèi)似的問(wèn)題，應(yīng)急處置措施當(dāng)然可允許選擇，實(shí)際情況不同，可采取的措施就應(yīng)該不同，“或者”一詞就是表達(dá)這一含義的，但用“可以”來(lái)設(shè)定就可能會(huì)導(dǎo)致該選擇的措施沒(méi)選，不該選擇的卻選了，因?yàn)橐?ldquo;可以”來(lái)設(shè)定，就將選擇的自由交給了政府，如果政府官員決策到底采取哪些措施時(shí)避重就輕，就有可能導(dǎo)致因處置措施不當(dāng)而延誤事件的處置與救援，這也不利于實(shí)現(xiàn)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》“減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害”的立法目的。再說(shuō)，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》(中辦發(fā)[2009]25號(hào))第五條也規(guī)定：“對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的”應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)，這從另一側(cè)面佐證了采取適當(dāng)處置措施的重要性，如此，第四十九條也應(yīng)當(dāng)作出修訂，至少應(yīng)該用“應(yīng)當(dāng)”來(lái)設(shè)定，以提升這一規(guī)定的剛性程度，也從嚴(yán)要求政府在突發(fā)事件處置措施選擇上的盡其謹(jǐn)慎義務(wù)。為此，建議：將以“可以”設(shè)定的有關(guān)規(guī)定政府職權(quán)的條款，根據(jù)設(shè)定內(nèi)容的重要程度提升至“應(yīng)當(dāng)”或“必須”的高度。

第三，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》剛性不足，還在于法律對(duì)公權(quán)力主體的政府和私權(quán)利主體的公民、法人等同樣以“應(yīng)當(dāng)”來(lái)設(shè)定職責(zé)和義務(wù)。從上表可知，具體責(zé)任規(guī)定有70%都是以“應(yīng)當(dāng)”來(lái)設(shè)定的，而這些責(zé)任的設(shè)定有近六成是指向政府的。所以，對(duì)于政府的職責(zé)，可以用“必須”來(lái)設(shè)定其職責(zé)，而對(duì)于私權(quán)利主體，可以用“應(yīng)當(dāng)”來(lái)設(shè)定其義務(wù)。作出這樣區(qū)別對(duì)待的理由如下：一、對(duì)于同樣是設(shè)定職責(zé)和義務(wù)，一般要表示“一定要”、“非這樣做不可”的意思時(shí)，用“必須”;而要表示“按情理說(shuō)應(yīng)該”、“從人情上說(shuō)應(yīng)該”，適宜用“應(yīng)當(dāng)”。⑦也就是說(shuō)，從語(yǔ)義學(xué)角度，“必須”比“應(yīng)當(dāng)”更強(qiáng)調(diào)行為的必要性;二、并非所有規(guī)定政府職責(zé)行為的條款都設(shè)定了相應(yīng)的制裁措施，而“應(yīng)當(dāng)”又是個(gè)倫理概念，本身只能表現(xiàn)出一種道德約束力，容易在追究法律責(zé)任的執(zhí)法過(guò)程中被淡化處理，導(dǎo)致政府責(zé)任無(wú)法落實(shí)的后果;三、以“必須”設(shè)定政府職責(zé)，體現(xiàn)了我黨“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政思想，這與“權(quán)責(zé)一致原則”是相對(duì)應(yīng)的;而以“應(yīng)當(dāng)”來(lái)設(shè)定公民、法人等主體的義務(wù)，則體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)相一致的思想，按“責(zé)罰相當(dāng)原則”適用法律時(shí)，有利于對(duì)私權(quán)利的保護(hù);四、以“必須”來(lái)設(shè)定政府職責(zé)，即要求政府“不能不這樣做”，這更接近于“禁止性規(guī)范”設(shè)定效果，按照現(xiàn)代法治理念，政府應(yīng)該按照“法有規(guī)定才可為”的理念來(lái)行政，法規(guī)定越詳細(xì)、越嚴(yán)格，政府施政才會(huì)越勤勉、越謹(jǐn)慎;而“應(yīng)當(dāng)”更多表現(xiàn)出的是“情理使然”，更少“禁止”的意味，公民按“法無(wú)禁止即可為”的法治理念遵照法律行事時(shí)會(huì)更多一份行動(dòng)的自由。因此，有必要對(duì)“應(yīng)當(dāng)”和“必須”作出區(qū)分，雖然有人認(rèn)為在一部法律規(guī)范當(dāng)中，以“應(yīng)當(dāng)”和“必須”同時(shí)使用來(lái)設(shè)定職責(zé)和義務(wù)會(huì)影響法律規(guī)范的效力，⑧但鑒于政府的履職效果、盡責(zé)程度直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的成敗，法律對(duì)政府的職責(zé)作更嚴(yán)格、特別的規(guī)定是可取的。為此，建議對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中有關(guān)政府職責(zé)的設(shè)定，根據(jù)其在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的重要程度，酌情將部分“應(yīng)當(dāng)”規(guī)范提升為“必須”規(guī)范。