與“屬地管理”可能形成沖突的另一種情形體現(xiàn)在第七條第四款的規(guī)定中：“法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)的，從其規(guī)定;地方人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合并提供必要的支持。”這一規(guī)定明為協(xié)調(diào)“垂直管理”與“屬地管理”可能形成“條塊分割”，實際上又制造了另一種形式的“共同負(fù)責(zé)”，只不過這種共同負(fù)責(zé)不是法定的而是實際上需要共同承擔(dān)的而已。因為即使法律規(guī)定由國務(wù)院部門負(fù)責(zé)的突發(fā)事件，事發(fā)地政府也會面臨同樣的應(yīng)急局面，如果國務(wù)院有關(guān)部門對其負(fù)責(zé)的突發(fā)事件處置不當(dāng)，是由事發(fā)地政府所采取的預(yù)防措施不當(dāng)而致，這也會出現(xiàn)與前一“共同負(fù)責(zé)”相同的問題。但對這種情況，法律規(guī)定“共同負(fù)責(zé)”似乎尚有必要。因為：第一，不同法律法規(guī)對國務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)的突發(fā)事件已作出規(guī)定，屬于特別規(guī)定，第七條第四款的規(guī)定屬一般規(guī)定，考慮到突發(fā)事件不可能完全由國務(wù)院有關(guān)部門來負(fù)責(zé)，共同負(fù)責(zé)顯然有必要。而且作出共同負(fù)責(zé)的規(guī)定雖屬一般規(guī)定，但這是新規(guī)定，因此不會違背特別規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定的基本原則和導(dǎo)致法律法規(guī)的沖突。第二，既然國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)對突發(fā)事件時必須尋求地方政府的配合和支持，“共同負(fù)責(zé)”的規(guī)定有利于地方政府積極配合，因為“共同”這一詞確定了地方政府和垂直管理部門在應(yīng)對突發(fā)事件上同等的法律地位。第三，“共同負(fù)責(zé)”的規(guī)定還可以賦予地方政府應(yīng)對突發(fā)事件的自主指揮權(quán)，事實上這種自主的應(yīng)急指揮權(quán)非常重要。比如2007年2月28日發(fā)生在新疆吐魯番境內(nèi)的大風(fēng)刮翻5807次列車事件15，地方政府的應(yīng)急響應(yīng)能力明顯比鐵路管理部門強。第四，涉及“突發(fā)事件”的現(xiàn)行有效的有關(guān)法律和行政法規(guī)共38部16，其中規(guī)定了(或根據(jù)合理推定)國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件應(yīng)對工作負(fù)責(zé)的有22部，而規(guī)定(或明顯可推定)需要地方政府協(xié)助的達(dá)19部17，即86%的法規(guī)事實上都規(guī)定需要“共同負(fù)責(zé)”;而且，《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》也規(guī)定地方各級人民政府“負(fù)責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作”。對于法定共同負(fù)責(zé)情形，如果各有關(guān)行政區(qū)域的上一級政府同屬一個省，建議由省統(tǒng)一負(fù)責(zé);如果各有關(guān)區(qū)域的上一級政府分屬不同的省，建議上報國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室18，并由其來統(tǒng)一協(xié)調(diào)。對于實際上需要共同負(fù)責(zé)的情形，建議將第七條第四款修改為：“法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)的，從其規(guī)定;國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)對突發(fā)事件工作需要地方人民政府配合和支持的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定與國務(wù)院有關(guān)部門協(xié)同應(yīng)對”。

二、公民、法人和其他組織責(zé)任問題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》涉及對這類主體的規(guī)定有：與突發(fā)事件應(yīng)對的義務(wù)(第十一條);報告突發(fā)事件信息的義務(wù)(第三十八條);特定專長人員提供服務(wù)的義務(wù)(第四十九條);服從指揮和安排的義務(wù)(第五十七條)。嚴(yán)格地說，公民、法人和其他組織只要不違反第六十六條規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為，就不會在突發(fā)事件應(yīng)對上承擔(dān)其他的法律責(zé)任。這種情況似乎并不利于突發(fā)事件的應(yīng)對，因為突發(fā)事件的應(yīng)對幾乎在每一個環(huán)節(jié)上都離不開公民、法人和某些組織的協(xié)作，有些情況下這種協(xié)作甚至非常重要。法律將政府設(shè)定為突發(fā)事件應(yīng)對的主要責(zé)任主體，是因為政府有能力及時有效地預(yù)防和控制突發(fā)事件;基于同樣的理解，如果公民、法人或其他組織在某些情況下具有某種特定控制能力，它們是否就應(yīng)該為其控制能力承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任呢?法律又可否為此設(shè)定特定的責(zé)任承擔(dān)方式呢?首先，任何主體只;對其應(yīng)為之事而不為，就具有了倫理上的可譴責(zé)性，無論這一主體的行為是否產(chǎn)生了后果，法律課責(zé)就具備了必要的前提;其次，根據(jù)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，“引發(fā)法律課責(zé)的不是對過去的行為和后果的責(zé)任，而是避免將來低效率的后果、將來達(dá)到高效率的結(jié)果的能力。”19因此，如果某種行為的確能夠有效提高突發(fā)事件的預(yù)防和控制力，為此行為設(shè)定法律責(zé)任就是合理的;第三，突發(fā)事件的預(yù)防和控制的受益者是整個社會，規(guī)定公民或社會團(tuán)體為其特定能力承擔(dān)特定的法律責(zé)任不會有礙于人權(quán)的保護(hù)，只會有利于更大權(quán)益的保護(hù)。

那么，現(xiàn)實當(dāng)中有哪些情況需要法律來設(shè)定特別主體的特定責(zé)任呢?主要是一些群體性的突發(fā)事件，這類事件表現(xiàn)出的特點是：一、涉及群體利益糾紛，糾紛一觸即發(fā);二、政府尚未知情，或利益糾紛的群體對政府不信任20;三、糾紛可能會造成惡劣影響，嚴(yán)重危害社會安全;四、糾紛雙方有愿望調(diào)解或糾紛有被調(diào)解的可能。在這類事件當(dāng)中，對事件有能力控制的團(tuán)體(比如教派沖突當(dāng)中的宗教團(tuán)體)和個人(比如被糾紛雙方訴求調(diào)解的人或?qū)m紛雙方有較大影響力的人)負(fù)有穩(wěn)定事態(tài)的不可推卸的責(zé)任。如果團(tuán)體和個人不作為或拒絕作為，放任事態(tài)的發(fā)展，導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大造成惡劣影響，法律予以責(zé)任追究是必要的，但現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對法》對這類責(zé)任主體并未設(shè)定任何法律責(zé)任，其結(jié)果可能就是：有控制能力者知情不報，不利于突發(fā)事件的預(yù)防;放任事態(tài)發(fā)展拒絕作為，不利于突發(fā)事件的控制和危害的減輕，這樣，法律的目的就難以實現(xiàn)。因此，規(guī)定特定控制能力者的特定責(zé)任是非常必要的，至于還有哪些情況需要如此對待，是值得繼續(xù)研究的問題。

(本文系國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室委托項目“突發(fā)事件應(yīng)對的問責(zé)制研究”的課題成果，項目編號：GYJ2009-11 )

注釋

1谷安良：《立法學(xué)》，北京：法律出版社，1993年，第190頁。

2李步云主編：《立法法研究》，長沙：湖南人民出版社，1998年，第27頁。

3本表中“使用次數(shù)”指“設(shè)定”意義上的使用，如設(shè)定職責(zé)或職權(quán)。“比例”分別以70條的總法條數(shù)和99項具體責(zé)任設(shè)定項為基數(shù)算得。

4整體來看，《突發(fā)事件應(yīng)對法》是以政府責(zé)任作為重心的，而且從本法第六章法律責(zé)任的有關(guān)規(guī)定也可以看出，政府和負(fù)有特定職責(zé)的有關(guān)單位是可制裁的責(zé)任主體，而且政府可制裁的條件比有關(guān)單位更苛刻，見本法第六十三、六十四條。

5事實上，專業(yè)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)比綜合性救援隊伍建設(shè)更重要，現(xiàn)實發(fā)生的很多事件都需要專業(yè)人士的參與。

6如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》(國辦發(fā)[2007]52號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》(國辦發(fā)[2009]59號)。

7杜永道：“‘必須’跟‘應(yīng)當(dāng)’用法有何不同”，《人民日報海外版》，2009年2月14日。

8周赟：《“應(yīng)當(dāng)”的法哲學(xué)分析》，2006年山東大學(xué)博士論文，第138頁。

9《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條規(guī)定自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件按危害程度、影響范圍等因素分為特別重大、重大、較大和一般四級，顯然第六十四條中的“嚴(yán)重”的限定是為了與第六十三條對政府追責(zé)的情形相區(qū)別，因為本法所稱的突發(fā)事件是指“造成或可能造成嚴(yán)重社會危害”的突發(fā)事件，所以第六十四條中的“嚴(yán)重”目的就是要設(shè)定更嚴(yán)格的追責(zé)條件。

101119[澳]皮特·凱恩：《法律和道德中的責(zé)任》，羅李華譯，北京：商務(wù)印書館，2008年，第48、55、93頁。

12“前置責(zé)任”的含義是：如果前置責(zé)任沒有很好履行，就會影響到強制性責(zé)任的履行。比如，第十七、二十三、二十四條有關(guān)義務(wù)的規(guī)定，第二十六、三十一、三十二、三十七、三十八、四十一條有關(guān)義務(wù)的規(guī)定，第二十、二十九、四十七、五十二條有關(guān)義務(wù)的規(guī)定就分別是“采取預(yù)防性措施”、“及時采取措施”、“處置不(得)當(dāng)”等強制性責(zé)任要求的前置責(zé)任。

13《日本防災(zāi)面面觀》，2007年3月30日，http://news.cctv.com/world/20070330/105597.shtml。

14[美]約翰·馬丁·費舍：《責(zé)任與控制：一種道德責(zé)任理論》，楊紹剛譯，北京：華夏出版社，2002年，第18頁。

15吐魯番地委、行署接到報告后立即啟動緊急救援行動，地委書記親自坐陣指揮，調(diào)集金融系統(tǒng)運鈔車，安排公安、衛(wèi)生、武警、消防、交通等部門人員趕赴現(xiàn)場進(jìn)行救援，見《5807次列車在新疆吐魯番境內(nèi)被大風(fēng)刮翻》，2007年2月28日，http://news.sina.com.cn/c/2007-02-28/090412389575.shtml。

16根據(jù)北大法律信息網(wǎng)檢索，http://www.chinalawinfo.com。

17事實上沒有規(guī)定地方政府協(xié)同應(yīng)對職責(zé)的突發(fā)事件就根本不需要地方政府配合和支持，因為這些事項是國務(wù)院銀監(jiān)部門和期貨管理部門職責(zé)事項，以及藥監(jiān)部門處置麻醉藥品和精神藥品生產(chǎn)的事項。

18《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室是負(fù)有“綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”的辦事機(jī)構(gòu)。

20這種情況時有發(fā)生，比如“甕安事件”初期，政府尋找與當(dāng)事人信賴的個人參與事件的調(diào)解;而且，現(xiàn)實當(dāng)中有不少事例表明，很多糾紛的解決往往不是通過政府來進(jìn)行的。