《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施，對提高社會各方面依法應(yīng)對突發(fā)事件的能力，及時有效控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，最大限度保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序具有重要意義。但在該法的實施過程中，特別是非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對實踐中，該法的實際應(yīng)用效果受到質(zhì)疑。為此，在法律實施不到兩年后，國務(wù)院就于2009年將《突發(fā)事件應(yīng)對法》修訂工作納入“立法工作計劃”(國辦發(fā)[2009]2號);2010年第十一屆全國人民代表大會第三次會議也有代表提交修訂該法的議案。鑒于突發(fā)事件應(yīng)對是一種過程應(yīng)對，過程性非常明顯，為保證每一階段應(yīng)對工作有效開展，目標任務(wù)順利完成，《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定了每一階段應(yīng)對工作的重點，并為工作任務(wù)的承擔(dān)者設(shè)置了相應(yīng)的責(zé)任。因此，有必要從“責(zé)任”視角來探討《突發(fā)事件應(yīng)對法》存在的問題并給出相應(yīng)的建議。《突發(fā)事件應(yīng)對法》責(zé)任體系相對來說比較完備，但部分具體責(zé)任規(guī)定無落實措施，影響了法律的實施效果。具體問題包括：責(zé)任規(guī)定剛性不足、不夠周延、主體缺失等。為了充分發(fā)揮《突發(fā)事件應(yīng)對法》在責(zé)任追究方面的作用，有必要修改完善相關(guān)條款。

責(zé)任規(guī)定不夠剛性

立法語言的運用如何，直接關(guān)系到立法質(zhì)量的高低及法律實施效果的好壞。①從立法語言分析，《突發(fā)事件應(yīng)對法》有關(guān)責(zé)任設(shè)定的條款多屬“柔性條款”，剛性不夠。“可以”這類用語一般用于設(shè)定權(quán)利、職權(quán)，而“禁止”、“不得”用于設(shè)定禁止性規(guī)范，“應(yīng)當(dāng)”、“必須”則用于設(shè)定義務(wù)和職責(zé)。②根據(jù)這種分類，對《突發(fā)事件應(yīng)對法》所有條款中這些用語的使用頻次作如下統(tǒng)計③：

將上表中五類法律用語的語氣強弱作個排序，應(yīng)該是：“禁止”最強，其次是“不得”，“必須”、“應(yīng)當(dāng)”次之，“可以”最弱。由此可以得出結(jié)論：《突發(fā)事件應(yīng)對法》剛性不足，試作如下分析：

第一，設(shè)定禁止性規(guī)范的比例非常小，一方面說明法律剛性不足，另一方面說明這部法律最關(guān)注的是對突發(fā)事件信息的掌控，如第三十九、五十四條;對突發(fā)事件有關(guān)情況的掌握，是政府的責(zé)任，無論怎樣要求都不過分，但對于信息傳播主體而言，以如此嚴厲措辭(第五十四條預(yù)期責(zé)任規(guī)定和以之為基礎(chǔ)的第六十五條過去責(zé)任的規(guī)定)控制“虛假信息”，似嫌苛刻，有悖于“言論自由”的憲法權(quán)利，因為“虛假”有時能促使“信息公開”;傳播信息不應(yīng)以具備識別“虛假”信息的能力為前提。為此，建議：一、廢除第五十四條和六十五條;二、建立突發(fā)事件信息權(quán)威發(fā)布制度。

第二，“可以”是設(shè)定職權(quán)的，本法中所有涉及“可以”的相關(guān)設(shè)定都是針對政府的，所以本法中“可以”的設(shè)定應(yīng)含有“權(quán)利”和“職責(zé)”雙重含義。另外，“可以”還具有“選擇自由”的含義。對政府而言，“權(quán)利”行使與否無傷大雅，如第七、四十三、四十六條有關(guān)突發(fā)事件信息的越級上報權(quán)，第十二、五十二條財產(chǎn)征用權(quán)和第五十二、六十條的請求支援(持)權(quán)完全可由政府自由裁量，但對于“職責(zé)”，尤其是對于突發(fā)事件應(yīng)對負有主要責(zé)任的政府的職責(zé)，用“可以”來設(shè)定值得商榷，這從某種程度上講對政府這一責(zé)任主體的要求太低了。如第二十六條有關(guān)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的規(guī)定，將政府部門應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)救援隊伍的職責(zé)設(shè)定為“可以”，而將單位的職責(zé)設(shè)定為“應(yīng)當(dāng)”，這與本法關(guān)于責(zé)任的整體偏向是相悖的④，而且，專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的重要性至少不能以“可以”來設(shè)定⑤，這一規(guī)定極可能導(dǎo)致專業(yè)應(yīng)急救援隊伍“應(yīng)急組建”的結(jié)果，與《突發(fā)事件應(yīng)對法》注重事先預(yù)防的立法目的不太協(xié)調(diào)。另外，應(yīng)急救援隊伍的重要性還可以從國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定⑥中看出。第四十九條第一款規(guī)定“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施”也有上述類似的問題，應(yīng)急處置措施當(dāng)然可允許選擇，實際情況不同，可采取的措施就應(yīng)該不同，“或者”一詞就是表達這一含義的，但用“可以”來設(shè)定就可能會導(dǎo)致該選擇的措施沒選，不該選擇的卻選了，因為以“可以”來設(shè)定，就將選擇的自由交給了政府，如果政府官員決策到底采取哪些措施時避重就輕，就有可能導(dǎo)致因處置措施不當(dāng)而延誤事件的處置與救援，這也不利于實現(xiàn)《突發(fā)事件應(yīng)對法》“減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害”的立法目的。再說，《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(中辦發(fā)[2009]25號)第五條也規(guī)定：“對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的”應(yīng)當(dāng)問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)，這從另一側(cè)面佐證了采取適當(dāng)處置措施的重要性，如此，第四十九條也應(yīng)當(dāng)作出修訂，至少應(yīng)該用“應(yīng)當(dāng)”來設(shè)定，以提升這一規(guī)定的剛性程度，也從嚴要求政府在突發(fā)事件處置措施選擇上的盡其謹慎義務(wù)。為此，建議：將以“可以”設(shè)定的有關(guān)規(guī)定政府職權(quán)的條款，根據(jù)設(shè)定內(nèi)容的重要程度提升至“應(yīng)當(dāng)”或“必須”的高度。

第三，《突發(fā)事件應(yīng)對法》剛性不足，還在于法律對公權(quán)力主體的政府和私權(quán)利主體的公民、法人等同樣以“應(yīng)當(dāng)”來設(shè)定職責(zé)和義務(wù)。從上表可知，具體責(zé)任規(guī)定有70%都是以“應(yīng)當(dāng)”來設(shè)定的，而這些責(zé)任的設(shè)定有近六成是指向政府的。所以，對于政府的職責(zé)，可以用“必須”來設(shè)定其職責(zé)，而對于私權(quán)利主體，可以用“應(yīng)當(dāng)”來設(shè)定其義務(wù)。作出這樣區(qū)別對待的理由如下：一、對于同樣是設(shè)定職責(zé)和義務(wù)，一般要表示“一定要”、“非這樣做不可”的意思時，用“必須”;而要表示“按情理說應(yīng)該”、“從人情上說應(yīng)該”，適宜用“應(yīng)當(dāng)”。⑦也就是說，從語義學(xué)角度，“必須”比“應(yīng)當(dāng)”更強調(diào)行為的必要性;二、并非所有規(guī)定政府職責(zé)行為的條款都設(shè)定了相應(yīng)的制裁措施，而“應(yīng)當(dāng)”又是個倫理概念，本身只能表現(xiàn)出一種道德約束力，容易在追究法律責(zé)任的執(zhí)法過程中被淡化處理，導(dǎo)致政府責(zé)任無法落實的后果;三、以“必須”設(shè)定政府職責(zé)，體現(xiàn)了我黨“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政思想，這與“權(quán)責(zé)一致原則”是相對應(yīng)的;而以“應(yīng)當(dāng)”來設(shè)定公民、法人等主體的義務(wù)，則體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)相一致的思想，按“責(zé)罰相當(dāng)原則”適用法律時，有利于對私權(quán)利的保護;四、以“必須”來設(shè)定政府職責(zé)，即要求政府“不能不這樣做”，這更接近于“禁止性規(guī)范”設(shè)定效果，按照現(xiàn)代法治理念，政府應(yīng)該按照“法有規(guī)定才可為”的理念來行政，法規(guī)定越詳細、越嚴格，政府施政才會越勤勉、越謹慎;而“應(yīng)當(dāng)”更多表現(xiàn)出的是“情理使然”，更少“禁止”的意味，公民按“法無禁止即可為”的法治理念遵照法律行事時會更多一份行動的自由。因此，有必要對“應(yīng)當(dāng)”和“必須”作出區(qū)分，雖然有人認為在一部法律規(guī)范當(dāng)中，以“應(yīng)當(dāng)”和“必須”同時使用來設(shè)定職責(zé)和義務(wù)會影響法律規(guī)范的效力，⑧但鑒于政府的履職效果、盡責(zé)程度直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對的成敗，法律對政府的職責(zé)作更嚴格、特別的規(guī)定是可取的。為此，建議對《突發(fā)事件應(yīng)對法》中有關(guān)政府職責(zé)的設(shè)定，根據(jù)其在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的重要程度，酌情將部分“應(yīng)當(dāng)”規(guī)范提升為“必須”規(guī)范。