責(zé)任規(guī)定不夠周延

政府責(zé)任銜接問(wèn)題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于責(zé)任規(guī)定不夠周延問(wèn)題主要體現(xiàn)在政府責(zé)任的規(guī)定上。從理論上講，政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的各個(gè)階段的責(zé)任應(yīng)該成體系，即前一階段責(zé)任的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該能夠支撐后一階段責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，但《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定并不周延。比如，第四十四、四十五條規(guī)定，政府在預(yù)警階段應(yīng)該采取 “組織有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)人員、有關(guān)專家學(xué)者，隨時(shí)對(duì)突發(fā)事件信息進(jìn)行評(píng)估……”的措施。如果政府事先沒(méi)有準(zhǔn)備，在預(yù)警階段組織技術(shù)人員和專家學(xué)者的任務(wù)就難以完成，所以政府這一責(zé)任的實(shí)現(xiàn)就依賴于政府此前的準(zhǔn)備責(zé)任;又如，第四十六條規(guī)定，對(duì)即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的社會(huì)安全事件，縣級(jí)以上地方政府及主管部門是向上一級(jí)政府及主管部門報(bào)告的法定機(jī)關(guān)。而社會(huì)安全事件，尤其是基層的安全事件往往表現(xiàn)出群體性，最容易知悉這類事件可能發(fā)生的主體是個(gè)體公民和村委會(huì)、居委會(huì)等基層自治組織，雖然第三十八條也規(guī)定了公民、法人和其他組織應(yīng)報(bào)告獲悉的信息，但第二十一條僅規(guī)定居委會(huì)和村委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)解可能引發(fā)社會(huì)安全事件的糾紛，如果法律不授權(quán)縣級(jí)政府可以在突發(fā)事件問(wèn)題上賦予這些基層組織以一定職責(zé)(僅僅在報(bào)告問(wèn)題上的有限的責(zé)任)，那么，第四十六條的規(guī)定，即使能實(shí)現(xiàn)，恐怕社會(huì)安全事件也已發(fā)生很久了。既然應(yīng)對(duì)的事件具有突發(fā)性，那么政府就有責(zé)任在預(yù)防和準(zhǔn)備階段先實(shí)現(xiàn)這一責(zé)任。再如，第五十三條規(guī)定，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息，而且對(duì)這種“發(fā)布”的法定要求是“統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)”。事實(shí)上，在當(dāng)今信息傳播渠道如此多元的社會(huì)，要做到這一點(diǎn)非常難，除非政府強(qiáng)制封鎖信息。而且第十條也將“應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布”作為一項(xiàng)原則性的要求在總則部分就規(guī)定了下來(lái)，那么有關(guān)政府要完成第五十三條的責(zé)任，就必須事先建立突發(fā)事件信息權(quán)威發(fā)布制度，即縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府都建立或確定自己的信息發(fā)布平臺(tái)和渠道，事先向社會(huì)公布，政府只有先實(shí)現(xiàn)這一責(zé)任，才能保證第五十三條責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。另外，這樣做的好處還在于可以保證信息真實(shí)自由，有效減少和防止歪曲報(bào)道，降低信息管理成本，同時(shí)也可制約政府借信息“管理”之名行規(guī)避信息發(fā)布“及時(shí)”之實(shí)。

為此，建議增加政府兩項(xiàng)責(zé)任：一、政府應(yīng)當(dāng)事先組建與突發(fā)事件有關(guān)的包括技術(shù)人員和專家、學(xué)者在內(nèi)的團(tuán)隊(duì)，并將之用于突發(fā)事件分析、評(píng)估、咨詢、培訓(xùn)等各項(xiàng)活動(dòng);二、政府應(yīng)當(dāng)建立突發(fā)事件信息權(quán)威發(fā)布制度，以整合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的諸如公布危險(xiǎn)源和危險(xiǎn)區(qū)域、采取的措施、應(yīng)對(duì)的建議忠告、調(diào)查結(jié)果，發(fā)布預(yù)警警報(bào)、預(yù)測(cè)信息、評(píng)估結(jié)果、應(yīng)急處置工作的信息等需要。同時(shí)，增加一項(xiàng)授權(quán)，即在法律授權(quán)下，政府可以賦予基層組織以某些特定職責(zé)。

政府責(zé)任與有關(guān)單位責(zé)任的銜接問(wèn)題。責(zé)任規(guī)定不夠周延也體現(xiàn)在政府責(zé)任和有關(guān)單位責(zé)任規(guī)定的銜接上。有關(guān)單位的責(zé)任規(guī)定主要體現(xiàn)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的第二十二、二十三、二十四、五十六、六十四條，與政府責(zé)任規(guī)定關(guān)聯(lián)甚大的是第六十四條。第六十四條規(guī)定的責(zé)任主體是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，適用于規(guī)范事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，政府對(duì)單位負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，所以政府責(zé)任與單位責(zé)任之間存在規(guī)定上的銜接。這種銜接與政府自身責(zé)任銜接不同，同體責(zé)任銜接關(guān)注的是職責(zé)的更好履行，異體責(zé)任銜接關(guān)注的是責(zé)任如何合理分擔(dān)而不至于發(fā)生事故后無(wú)法確定責(zé)任。比如第六十四條規(guī)定，“未按規(guī)定采取預(yù)防措施，導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)事件的”應(yīng)該按該條第一款規(guī)定追究責(zé)任，而這一規(guī)定是附有條件的，即追究責(zé)任是以“導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)事件”⑨為前提的。換句話說(shuō)，發(fā)生一般性的突發(fā)事件，雖然有關(guān)單位免責(zé)，但政府仍然要為此類情形負(fù)責(zé)，因?yàn)榈诹龡l規(guī)定的是政府的嚴(yán)格責(zé)任，不以突發(fā)事件的嚴(yán)重程度作追責(zé)前提。另一種可能是，政府盡到了監(jiān)管責(zé)任，有關(guān)單位也按法律規(guī)定和政府要求采取了預(yù)防措施、消除了已發(fā)現(xiàn)的隱患，但還是發(fā)生了嚴(yán)重的突發(fā)事件。這種情況下，如何確定責(zé)任呢?首先，有關(guān)單位無(wú)違法事實(shí)，雖有損害后果，但不能追究法律責(zé)任;政府盡到了監(jiān)管責(zé)任，也不應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任，于是出現(xiàn)責(zé)任真空。對(duì)于上述情形，建議在無(wú)損害結(jié)果的情形下，政府應(yīng)承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任;無(wú)違法事實(shí)情況下，有關(guān)單位應(yīng)承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任。這樣，既可保證不出現(xiàn)責(zé)任真空，也可保證政府和有關(guān)單位在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)上不會(huì)存在任何僥幸心理。第三種可能是，政府盡到了監(jiān)管的責(zé)任，比如剛剛發(fā)現(xiàn)問(wèn)題;有關(guān)單位也立即采取措施，比如積極消除隱患，但嚴(yán)重的突發(fā)事件還是發(fā)生了，如何追究責(zé)任?似乎都應(yīng)該追究責(zé)任，又似乎都不。為此，建議都追究責(zé)任。因?yàn)?ldquo;責(zé)任的核心在于必須對(duì)某事作出回應(yīng)，或者必須對(duì)某事有所交代。”⑩對(duì)于突發(fā)事件而言，法律的仁慈就可能以嚴(yán)重的損失為代價(jià)。所以，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任與有關(guān)單位責(zé)任的銜接十分必要。

預(yù)期責(zé)任和過(guò)去責(zé)任的銜接問(wèn)題。如果說(shuō)法律對(duì)預(yù)期責(zé)任有所回應(yīng)，對(duì)過(guò)去責(zé)任事先有所交代是一種理想狀態(tài)的話，那《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》顯然沒(méi)有達(dá)到如此狀態(tài)。如該法第六十三條規(guī)定的第七種情形，是對(duì)諸如“禁止任何單位和個(gè)人截留、挪用、私分或者變相私分應(yīng)急救援資金和物資”等禁止性規(guī)范的過(guò)去責(zé)任規(guī)定，但該法并無(wú)相應(yīng)的預(yù)期責(zé)任的規(guī)定。該法有不少的預(yù)期責(zé)任找不到任何回應(yīng)，尤其是那些政府和特定單位之外的主體的“義務(wù)”，沒(méi)有任何落實(shí)辦法。有人會(huì)認(rèn)為，“在一個(gè)運(yùn)作良好的法律制度里，大多數(shù)人在大多數(shù)時(shí)候都會(huì)遵守預(yù)期責(zé)任，而毫不理會(huì)因?yàn)椴蛔袷氐男袨槎皇┘舆^(guò)去責(zé)任的可能性。”11但如果沒(méi)有必要的以“制裁”作為威懾后盾的過(guò)去責(zé)任規(guī)定，也就難以保證大多數(shù)人會(huì)遵守預(yù)期責(zé)任。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件容不得有絲毫疏忽和懈怠，稍有閃失，責(zé)任“可能”就變成“現(xiàn)實(shí)”。因此，必須讓法律的每一項(xiàng)責(zé)任或義務(wù)的規(guī)定都能得到落實(shí)，即使不靠法律本身，也應(yīng)通過(guò)其他途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。那么，有些預(yù)期責(zé)任為什么得不到落實(shí)?又當(dāng)如何解決呢?首先，除自決性義務(wù)和倫理性義務(wù)不宜采用法律強(qiáng)制措施外，其他職責(zé)性義務(wù)可以施加某種類法律式的強(qiáng)制措施來(lái)保證落實(shí);其次，法律之所以沒(méi)有規(guī)定制裁措施，是因?yàn)椴宦男羞@些職責(zé)一般不會(huì)導(dǎo)致突發(fā)事件產(chǎn)生和害結(jié)果，它們只是“采取預(yù)防措施”、“及時(shí)發(fā)布警報(bào)”、“及時(shí)采取措施”、“處置得當(dāng)”這些與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)直接相關(guān)的強(qiáng)制性責(zé)任要求的“前置責(zé)任”12，因而立法技術(shù)上不容易(或許立法者就認(rèn)為沒(méi)必要)同時(shí)設(shè)定強(qiáng)制性規(guī)定;第三，這些職責(zé)性的義務(wù)可以通過(guò)“縱向到底，橫向到邊”的應(yīng)急預(yù)案體系事先解決，并可通過(guò)行政檢查措施加以落實(shí)。即便如此，某些義務(wù)還是應(yīng)該由法律直接規(guī)定制裁措施。

的確，法律規(guī)定無(wú)需面面俱到，但情勢(shì)的變化有時(shí)可能讓制定法律時(shí)不太重視的問(wèn)題在實(shí)施中變得異常突出，這時(shí)就應(yīng)該通過(guò)修訂法律加以解決。比如第二十條以及相類似的第五十三條所規(guī)定的政府應(yīng)該公布突發(fā)事件相關(guān)信息的義務(wù)，在當(dāng)初立法時(shí)問(wèn)題并不突出，但是，2008年5月《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后，公眾的知情權(quán)要求日益強(qiáng)烈。此后發(fā)生的包括貴州“甕安事件”在內(nèi)的一系列突發(fā)事件說(shuō)明，政府信息公開(kāi)不統(tǒng)一、不準(zhǔn)確、不及時(shí)往往是突發(fā)事件激化升級(jí)的重要原因。這就需要法律作出強(qiáng)制性的規(guī)定，明確不公開(kāi)相關(guān)信息的法律責(zé)任。又如第二十六條規(guī)定政府建立應(yīng)急救援隊(duì)伍的義務(wù)很容易被忽視，而且應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力可能與突發(fā)事件出現(xiàn)的機(jī)率嚴(yán)重不對(duì)稱，使地方政府也不太重視。但應(yīng)急救援隊(duì)伍的重要性是不言而喻的，直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的成敗，已發(fā)生過(guò)的SARS疫情、南方地區(qū)雨雪冰凍災(zāi)害、汶川大地震因救援人員不足所導(dǎo)致應(yīng)急不力的事實(shí)足以說(shuō)明此問(wèn)題。另外，第三十條規(guī)定各級(jí)學(xué)校要進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)教育，并責(zé)令教育主管部門監(jiān)督。應(yīng)急知識(shí)教育和組織學(xué)生進(jìn)行應(yīng)急演練都很重要。因?yàn)橐岣呷褡鍛?yīng)急意識(shí)，關(guān)鍵要看學(xué)校教育。教授學(xué)生應(yīng)急知識(shí)，培養(yǎng)學(xué)生的應(yīng)急能力，無(wú)論是著眼于現(xiàn)實(shí)，還是著眼于未來(lái)都非常有益。汶川大地震時(shí)，如果我們的學(xué)生都能像日本小學(xué)生那樣，從聽(tīng)到地震警報(bào)到實(shí)施躲避，能在一分鐘內(nèi)完成，13那么，那場(chǎng)地震中的學(xué)生傷亡可能會(huì)小很多。當(dāng)然，各類應(yīng)急知識(shí)可以全面普及，應(yīng)急演練應(yīng)考慮地域差異有計(jì)劃地進(jìn)行，但必須有制裁措施予以保障。

為此，建議：一、根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的特點(diǎn)，適當(dāng)考慮預(yù)期責(zé)任和過(guò)去責(zé)任的銜接，將那些與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)關(guān)系至切的預(yù)期責(zé)任設(shè)置成可制裁的過(guò)去責(zé)任;二、對(duì)于那些沒(méi)有設(shè)定制裁措施以確保預(yù)期責(zé)任之實(shí)現(xiàn)的，可通過(guò)黨政問(wèn)責(zé)體系來(lái)完成。

法律責(zé)任主體的缺失

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的責(zé)任主體有很多，但可追責(zé)的主體主要是政府和有關(guān)單位。法律責(zé)任主體的缺失，給法律實(shí)施帶來(lái)的問(wèn)題，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一、負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)的責(zé)任歸屬問(wèn)題。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條第一款規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé);涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。”這一規(guī)定與第四條規(guī)定的“屬地管理”就不一致。如果突發(fā)事件涉及兩個(gè)縣，而這兩個(gè)縣又分屬兩個(gè)省，如何確定負(fù)責(zé)主體并實(shí)施管理呢?因

為“責(zé)任”，無(wú)論人們對(duì)它如何理解，似乎都要求有某種控制，14既然分屬兩個(gè)省的有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)政府之間沒(méi)有任何隸屬與控制關(guān)系，那么，這一問(wèn)題就有可能演變?yōu)椋寒?dāng)一個(gè)縣處置突發(fā)事件不當(dāng)是因?yàn)榱硪粋€(gè)縣采取預(yù)防措施不當(dāng)所造成時(shí)，如何確定負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，又如何追究責(zé)任呢?“共同負(fù)責(zé)”的規(guī)定有可能為共同負(fù)責(zé)主體逃避責(zé)任留下隱患，從而形成推諉塞責(zé)、無(wú)人管理、無(wú)法追責(zé)的局面。事實(shí)上，涉及兩個(gè)行政區(qū)域的突發(fā)事件一般不是縣級(jí)人民政府能獨(dú)自解決了的，如果發(fā)生涉及兩個(gè)省的突發(fā)事件，通常要上報(bào)國(guó)務(wù)院并由其統(tǒng)一協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。即使在這種情況下，縣級(jí)人民政府仍然是應(yīng)對(duì)活動(dòng)的主體，無(wú)論考慮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的哪個(gè)環(huán)節(jié)，都不太可能由兩個(gè)省的兩個(gè)市或縣共同負(fù)責(zé)解決問(wèn)題?？h級(jí)政府總是具體事件的處置者，承擔(dān)應(yīng)對(duì)責(zé)任;而縣級(jí)以上的政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)應(yīng)急處置工作，應(yīng)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。所以，這種“共同負(fù)責(zé)”的規(guī)定不必寫入法律，否則很容易出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)、延誤突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的不利后果。