2011年3月11日13時(shí)46分，日本宮城縣東部海域發(fā)生9.0級(jí)地震，巨震引發(fā)了海嘯、火災(zāi)、核泄漏等次生、衍生災(zāi)害，造成了大量人員傷亡和巨額財(cái)產(chǎn)損失，但是由于日本中央政府災(zāi)前準(zhǔn)備較為充分，災(zāi)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警及時(shí)，避免了初期更大規(guī)模損失。這是日本政府在1995年神戶大地震后深刻總結(jié)災(zāi)害教訓(xùn)，積極做好巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備措施的重要成果。需要注意的是，在此次巨災(zāi)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，核泄漏信息發(fā)布不及時(shí)、大面積停電、災(zāi)民生活保障不力、環(huán)境污染等嚴(yán)重問(wèn)題也暴露出來(lái)，特別是福島核電站核泄漏危機(jī)持續(xù)發(fā)酵，給日本甚至國(guó)際社會(huì)帶來(lái)了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我們需要更加注意研究和借鑒日本巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完善我國(guó)的巨災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)有力的保障。

日本政府的災(zāi)前應(yīng)急準(zhǔn)備工作

日本政府扎實(shí)開(kāi)展巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作，為避免初期更大規(guī)模損失奠定了重要基礎(chǔ)。1995年神戶大地震之后，《災(zāi)害對(duì)策基本法》被重新修訂，其中對(duì)預(yù)防準(zhǔn)備的內(nèi)容及其實(shí)施的責(zé)任作了更為明確和詳細(xì)的規(guī)定，在此次日本大地震的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，巨災(zāi)應(yīng)急決策制度、應(yīng)急救援協(xié)作機(jī)制、系統(tǒng)性減災(zāi)措施等項(xiàng)工作都發(fā)揮了重要功效。

(一)完善巨災(zāi)應(yīng)急決策制度

日本政府對(duì)災(zāi)害的處置，可依平時(shí)與災(zāi)時(shí)加以區(qū)分。在中央一級(jí)，平時(shí)由內(nèi)閣總理大臣召集相關(guān)部門以及公共部門(如日本銀行總裁、紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)、日本電信電話株式會(huì)社社長(zhǎng)、日本放送協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)等)共同參與中央防災(zāi)會(huì)議，制定防災(zāi)基本計(jì)劃與防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃;災(zāi)害發(fā)生時(shí)則在中央設(shè)置“非常災(zāi)害對(duì)策本部”加以因應(yīng)。在地方一級(jí)，都(道府縣)與市(町村)的地方首長(zhǎng)和相關(guān)人士共同參與地區(qū)性的防災(zāi)會(huì)議，并制定地區(qū)性防災(zāi)計(jì)劃;災(zāi)時(shí)則立即設(shè)置“災(zāi)害對(duì)策本部”。為完善中央政府災(zāi)害管理的相關(guān)職能，日本中央政府于2001年建立了內(nèi)閣府危機(jī)管理室，該部門不但負(fù)責(zé)向政府內(nèi)閣和首相直接提供決策支持，還負(fù)責(zé)中央各部門間的應(yīng)急協(xié)調(diào)工作;另外，還加強(qiáng)了國(guó)土交通省的災(zāi)害管理職能，以促進(jìn)和統(tǒng)籌全面的減災(zāi)措施，加強(qiáng)對(duì)地震、海嘯、洪水和山體滑坡等災(zāi)害的系統(tǒng)性防范工作。

從管理體制來(lái)看，日本政府采用中央—都(道府縣)—市(町村)三級(jí)災(zāi)害管理體制，各層級(jí)平時(shí)定期召開(kāi)防災(zāi)會(huì)議，制定防災(zāi)計(jì)劃并貫徹執(zhí)行。神戶大地震之后，有的日本專家認(rèn)為“中央集權(quán)型”的危機(jī)管理體制不如美國(guó)，具體表現(xiàn)為：地方過(guò)度依賴中央防災(zāi)，致使地方政府在災(zāi)害應(yīng)急的組織與執(zhí)行能力上表現(xiàn)不佳;另外，呆板地執(zhí)行中央至地方三級(jí)體制的響應(yīng)方式，致使反饋信息未能成為應(yīng)急決策的有效參考，反而變?yōu)榫葹?zāi)的障礙。由于在面臨重大災(zāi)害時(shí)，內(nèi)閣必須首先征詢中央防災(zāi)會(huì)議的意見(jiàn)，再召開(kāi)內(nèi)閣會(huì)議，從而延誤救災(zāi)的“黃金時(shí)間”。修訂后的《災(zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定，全體內(nèi)閣成員均為對(duì)策本部的成員;災(zāi)害發(fā)生時(shí)，為迅速建立緊急救災(zāi)體系，“非常災(zāi)害對(duì)策本部”不經(jīng)由內(nèi)閣會(huì)議即可設(shè)置。這一規(guī)定在此次日本大地震應(yīng)對(duì)中得以應(yīng)用，日本內(nèi)閣危機(jī)管理室監(jiān)測(cè)到地震信息后，立即設(shè)立首相官邸對(duì)策室;巖手縣、宮城縣、青森縣政府同時(shí)設(shè)立地方政府災(zāi)害對(duì)策指揮部，福島縣政府和茨城縣政府分別在震后19分鐘、24分鐘設(shè)立災(zāi)害對(duì)策指揮部;13時(shí)50分，菅直人在首相官邸對(duì)策室開(kāi)緊急會(huì)議，并隨即設(shè)立“地震緊急對(duì)策本部”，以指導(dǎo)全國(guó)抗震救災(zāi)工作，下達(dá)了確認(rèn)災(zāi)情和震情、確保居民的安全和采取初期避難措施、確保生命線和恢復(fù)交通、盡全力向?yàn)?zāi)民提供確切信息等四項(xiàng)指令。

(二)加強(qiáng)應(yīng)急救援協(xié)作機(jī)制建設(shè)

目前，日本逐漸形成一套完整有效的巨災(zāi)應(yīng)急救援協(xié)作機(jī)制。一是建立廣域(跨地區(qū))救災(zāi)協(xié)作機(jī)制，即各道府縣與市町村關(guān)于黃金救災(zāi)72小時(shí)相互支援協(xié)議，臨近地方政府自行簽訂災(zāi)時(shí)相互支援協(xié)議，協(xié)議規(guī)定和明確了聯(lián)絡(luò)單位、支援內(nèi)容、請(qǐng)求支援程序、經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)及訓(xùn)練等內(nèi)容;同時(shí)，簽訂相互支援協(xié)定后，通常會(huì)定期舉辦專門會(huì)議，討論規(guī)劃相互支援演習(xí)及相關(guān)事宜。神戶大地震之前，僅有3個(gè)都縣簽訂廣援協(xié)議，目前所有的都道府縣都簽訂了72小時(shí)相互支援協(xié)議，90%以上的市町村簽訂了相互支援協(xié)議。二是建立消防應(yīng)急救援出動(dòng)機(jī)制。1995年神戶大地震發(fā)生時(shí)，日本全國(guó)消防部門臨時(shí)組建了消防援助隊(duì)，由于當(dāng)時(shí)消防援助隊(duì)救災(zāi)效果好，因此震后日本政府正式建立消防援助隊(duì)制度，當(dāng)大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時(shí)，消防援助隊(duì)迅速收集災(zāi)情,可以調(diào)度全國(guó)器材和裝備、人力等資源進(jìn)入災(zāi)區(qū)開(kāi)展救災(zāi)、滅火、救助等行動(dòng);三是建立警察應(yīng)急救援機(jī)制，神戶大地震中，兵庫(kù)縣受災(zāi)超乎想象，由于震區(qū)警察應(yīng)急救援工作包括災(zāi)害失蹤人口調(diào)查、災(zāi)害情報(bào)收集、公眾應(yīng)急避難引導(dǎo)、安置、交通管制工作等繁雜內(nèi)容，導(dǎo)致人力嚴(yán)重不足，日本政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)建立警察應(yīng)急救援機(jī)制，規(guī)范和強(qiáng)化了災(zāi)區(qū)以外的警察應(yīng)急救援時(shí)的各項(xiàng)職責(zé);四是建立自衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)急救援出動(dòng)機(jī)制，當(dāng)大規(guī)模地震發(fā)生，市町村或都道府縣首長(zhǎng)可以直接請(qǐng)求自衛(wèi)隊(duì)協(xié)助救災(zāi)工作，在此次日本大地震中，13時(shí)52分，即地震發(fā)生6分鐘后，巖手縣知事向自衛(wèi)隊(duì)提出派兵請(qǐng)求，14時(shí)1分，自衛(wèi)隊(duì)東北方面航空隊(duì)馬上派遣直升機(jī)到災(zāi)區(qū)調(diào)查災(zāi)情;14時(shí)2分，宮城縣知事向自衛(wèi)隊(duì)東北方面總監(jiān)提出請(qǐng)求，3分鐘后，航空自衛(wèi)隊(duì)和海上自衛(wèi)隊(duì)3架飛機(jī)出動(dòng)救災(zāi)。

日本政府為了應(yīng)對(duì)巨災(zāi)，規(guī)范和明確了警察、消防、自衛(wèi)隊(duì)三大應(yīng)急力量相互協(xié)助的必要事項(xiàng)?！度毡鞠澜M織法》第24條規(guī)定，促使消防與警察在救災(zāi)中能夠共同相互支持，并將消防、警察及自衛(wèi)隊(duì)的相互支持機(jī)制明確化。日本消防廳與防衛(wèi)廳(現(xiàn)升格為防衛(wèi)省)于1996年1月17日簽訂了《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)消防和自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助的協(xié)議》;警察廳和防衛(wèi)廳則簽訂了《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)警察和自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助協(xié)議》。這三大應(yīng)急力量之間主要開(kāi)展以下合作：

首先，互相提供災(zāi)害情報(bào)，開(kāi)展日常協(xié)作演習(xí)。除了交換有關(guān)大規(guī)模災(zāi)害的信息、關(guān)于救援活動(dòng)情況外，也包括各種有助于完成任務(wù)的信息。比如，消防方面負(fù)責(zé)人(如都道府縣的消防部隊(duì)的負(fù)責(zé)人等)和自衛(wèi)隊(duì)方面負(fù)責(zé)人(如管轄該都道府縣的師團(tuán)長(zhǎng)等)，共同把災(zāi)害信息的交換和研判作為演練的重要內(nèi)容。