其次，協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)各項(xiàng)救援工作。比如，在災(zāi)區(qū)附近的警察廳和消防廳，為了使災(zāi)區(qū)的救援活動(dòng)取得更好的效果，調(diào)整現(xiàn)場(chǎng)的救援機(jī)構(gòu)或組織，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的聯(lián)絡(luò)人員，及時(shí)協(xié)調(diào)應(yīng)急救援工作。

第三，提供運(yùn)送救援力量方面的幫助。如通過(guò)自衛(wèi)隊(duì)的幫助，將警察部隊(duì)和消防援助隊(duì)空運(yùn);通過(guò)自衛(wèi)隊(duì)幫助開(kāi)辟緊急交通路線，清除障礙車(chē)輛，確保緊急狀況下的道路暢通。此外，依據(jù)1995年9月1日修訂的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，為確保緊急車(chē)輛的通行，警察有命令駕駛?cè)瞬扇”匾胧踔猎诓坏眉簳r(shí)有限度越權(quán)的處置權(quán)利(如警察不在現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)、消防隊(duì)員可替代警察行使此權(quán))。

(三)強(qiáng)化系統(tǒng)性減災(zāi)措施

日本政府高度重視系統(tǒng)性減災(zāi)措施，將減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)納入國(guó)家各部門(mén)政策、規(guī)劃和項(xiàng)目中，以及國(guó)際和雙邊關(guān)系中，

在以下幾個(gè)方面可以得到體現(xiàn)：

一是大力支持巨災(zāi)防范和應(yīng)對(duì)方面的科技研究，努力提升全社會(huì)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。日本政府大力支持巨災(zāi)應(yīng)對(duì)方面的科技攻關(guān)，積極開(kāi)展1995年神戶(hù)大地震、2004年印度洋海嘯和2008年汶川地震等國(guó)內(nèi)外巨災(zāi)的專(zhuān)門(mén)研究。早在2001年日本的多家災(zāi)害研究機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)日本會(huì)在10-15年內(nèi)發(fā)生地震、海嘯等巨災(zāi)的概率非常高。2006年拍攝完成的《日本沉沒(méi)》，影片中設(shè)定的大地震引發(fā)的海嘯造成日本列島被淹沒(méi)的場(chǎng)景，就是在眾多日本災(zāi)害專(zhuān)家研判基礎(chǔ)上加工形成的。

二是將巨災(zāi)應(yīng)對(duì)融入到社會(huì)管理和城市建設(shè)中。日本政府把災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急體系建設(shè)納入到城市建設(shè)和日常社會(huì)管理中，通過(guò)完善城市防災(zāi)減災(zāi)的系統(tǒng)規(guī)劃，構(gòu)建城市綜合防災(zāi)圈，加強(qiáng)學(xué)校、醫(yī)院、警察等重要公共部門(mén)建筑設(shè)施的抗震設(shè)防能力，設(shè)置阻止火勢(shì)阻燃帶和避難疏散線路，建設(shè)防災(zāi)指揮和物資儲(chǔ)備基地、防災(zāi)公園、安全教育館、社區(qū)消防儲(chǔ)水池等系列措施，強(qiáng)化城市綜合防災(zāi)體系。

三是制定巨災(zāi)情況下的業(yè)務(wù)可持續(xù)性計(jì)劃。所謂業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃(BCP)是通過(guò)事先分析組織潛在的各類(lèi)威脅，進(jìn)而制定和實(shí)施一系列備災(zāi)措施，確保組織在巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中能夠迅速恢復(fù)關(guān)鍵業(yè)務(wù)，從而保障組織整體業(yè)務(wù)的持續(xù)性運(yùn)營(yíng)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃是在傳統(tǒng)防災(zāi)對(duì)策的基礎(chǔ)上，分析和研究災(zāi)害發(fā)生時(shí)“應(yīng)該優(yōu)先恢復(fù)哪些關(guān)鍵業(yè)務(wù)”的措施，系統(tǒng)評(píng)估這些關(guān)鍵業(yè)務(wù)“在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)可以恢復(fù)到什么程度”，并以此來(lái)制定對(duì)策的具體內(nèi)容。2010年6月，中央政府的各省廳和都道府縣全部制定了業(yè)務(wù)可持續(xù)性計(jì)劃。

四是定期開(kāi)展巨災(zāi)應(yīng)急演習(xí)?！稙?zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定了政府開(kāi)展防災(zāi)演習(xí)的職責(zé)。為了在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)各種演習(xí)，中央防災(zāi)會(huì)議還專(zhuān)門(mén)制定年度“綜合防災(zāi)演習(xí)計(jì)劃”，該計(jì)劃規(guī)定實(shí)施演習(xí)的基本標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了綜合防災(zāi)演習(xí)框架，在每年9月1日防災(zāi)日，全國(guó)各地都要在災(zāi)害管理部門(mén)協(xié)助下開(kāi)展防災(zāi)演習(xí)。比如，2003年以來(lái)，每年在首相官邸舉行所有內(nèi)閣大臣參加的巨災(zāi)應(yīng)急指揮演練，假定的場(chǎng)景是東海、東南海、南海地震同時(shí)發(fā)生，造成25000人死亡(其中海嘯死亡9100人)，毀壞建筑55萬(wàn)棟情況。近年來(lái)，類(lèi)似角色扮演模擬的防災(zāi)演習(xí)理念被引進(jìn)到實(shí)際演習(xí)中，參與者不再被告知任何信息，一旦進(jìn)入演習(xí)必須做出迅速判斷和響應(yīng)。

五是建立國(guó)際救援隊(duì)接受制度。日本積極尋求在亞太地區(qū)開(kāi)展巨災(zāi)互助合作，為實(shí)現(xiàn)能迅速到達(dá)受災(zāi)地的目的，日本外務(wù)省、國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)(JICA)及相關(guān)省廳，針對(duì)更加具體的緊急請(qǐng)求事項(xiàng)，建立一系列相關(guān)制度。根據(jù)修正后的接受海外救援相關(guān)法律，在發(fā)生巨災(zāi)且有必要接受大規(guī)模救助時(shí)，外務(wù)大臣與防衛(wèi)大臣可以直接決定接受相關(guān)應(yīng)急救援隊(duì)伍。此外，2001年以來(lái)日韓開(kāi)始逐步建立防災(zāi)救災(zāi)信息交換、相互派遣災(zāi)害管理人員、巨災(zāi)條件下協(xié)同救援等制度。還有，日本防衛(wèi)省和美國(guó)國(guó)防部在《美日安保條約》框架下簽署了《重大災(zāi)害相互支援協(xié)議》。

對(duì)我國(guó)的借鑒

在此次巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中，日本政府在有效避免初期更大規(guī)模人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的同時(shí)，也存在核事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和準(zhǔn)備嚴(yán)重不足、災(zāi)民生活保障不力等嚴(yán)重問(wèn)題，給日本甚至國(guó)際社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，借鑒日本巨災(zāi)準(zhǔn)備的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于完善我國(guó)的巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作有重要意義。

(一)要進(jìn)一步完善巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備制度

一是要評(píng)估日本地震海嘯及次生、衍生災(zāi)害的全面影響，系統(tǒng)研究其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。評(píng)估和跟蹤研究日本地震海嘯及次生、衍生災(zāi)害帶來(lái)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治、科技、外交、國(guó)家安全等方面的國(guó)際國(guó)內(nèi)影響;系統(tǒng)總結(jié)和研究其在巨災(zāi)應(yīng)急指揮、監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)、城市防災(zāi)規(guī)劃、核電設(shè)施規(guī)劃和管理、物資保障、能源儲(chǔ)備、應(yīng)急救援、災(zāi)害信息國(guó)際通報(bào)等準(zhǔn)備方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。二是要制定和完善國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略。將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮，在國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等重大項(xiàng)目規(guī)劃和設(shè)計(jì)中，開(kāi)展針對(duì)地震、海嘯、洪水、核事故等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的綜合評(píng)估。研究和完善城市巨災(zāi)綜合防御體系建設(shè)。建立與應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的國(guó)家應(yīng)急管理體制機(jī)制和綜合物資保障體系。建立國(guó)家災(zāi)害即時(shí)信息發(fā)布網(wǎng)。加快建立政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制。健全政府主導(dǎo)、專(zhuān)家參與、權(quán)威有效、快速便捷的災(zāi)害科普宣教機(jī)制。三是建立國(guó)家巨災(zāi)應(yīng)急演練制度。在評(píng)估國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)災(zāi)害管理工作的實(shí)際特點(diǎn)，建立和完善國(guó)家巨災(zāi)應(yīng)急管理定期演習(xí)制度，開(kāi)展中央、跨省、跨部門(mén)的巨災(zāi)應(yīng)對(duì)演練，查找巨災(zāi)應(yīng)對(duì)工作中的薄弱環(huán)節(jié)，提升中央和地方間、各部門(mén)間、軍地間的應(yīng)急協(xié)調(diào)和支持支援能力，提高中高級(jí)公務(wù)員應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的實(shí)戰(zhàn)能力。

(二)加強(qiáng)巨災(zāi)防范和應(yīng)對(duì)國(guó)際合作目前，重大災(zāi)害的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)日益增加，各國(guó)都面臨提升巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)能力的迫切任務(wù)。對(duì)中國(guó)而言，加強(qiáng)國(guó)際巨災(zāi)應(yīng)對(duì)合作，積極參與國(guó)際重大救援活動(dòng)，有利于展示關(guān)心世界、關(guān)愛(ài)人類(lèi)的形象，有助于充分借鑒巨災(zāi)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有助于和諧世界的構(gòu)建。這就需要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，積極開(kāi)展聯(lián)合國(guó)框架下的巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作，爭(zhēng)取在國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)工作中發(fā)揮更大作用;加強(qiáng)與其他國(guó)際組織、非政府組織的防災(zāi)減災(zāi)合作，重點(diǎn)加強(qiáng)在“金磚五國(guó)”、上海合作組織、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、東亞范圍和框架內(nèi)的防災(zāi)減災(zāi)合作，研究和建立相應(yīng)的巨災(zāi)救援合作機(jī)制;積極開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)的多邊、雙邊合作，研究和建立與東盟、日、韓等周邊國(guó)際組織和國(guó)家的防災(zāi)減災(zāi)合作的更有效渠道和內(nèi)容，努力拓展與發(fā)展中國(guó)家的防災(zāi)減災(zāi)方面的合作渠道和內(nèi)容;加強(qiáng)在災(zāi)害管理、減災(zāi)技術(shù)、信息共享等方面的國(guó)際交流與合作;促進(jìn)大陸與港、澳、臺(tái)間的防災(zāi)減災(zāi)方面的交流和協(xié)作;盡快完善接受和派遣大規(guī)模海外救援隊(duì)伍實(shí)施救援的相關(guān)制度;建立和完善國(guó)內(nèi)民間組織參與國(guó)際防災(zāi)救災(zāi)工作的相關(guān)制度。

(作者：國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心講師 游志斌)