2011年3月11日13時46分，日本宮城縣東部海域發(fā)生9.0級地震，巨震引發(fā)了海嘯、火災、核泄漏等次生、衍生災害，造成了大量人員傷亡和巨額財產損失，但是由于日本中央政府災前準備較為充分，災時監(jiān)測預警及時，避免了初期更大規(guī)模損失。這是日本政府在1995年神戶大地震后深刻總結災害教訓，積極做好巨災應急準備措施的重要成果。需要注意的是，在此次巨災應對過程中，核泄漏信息發(fā)布不及時、大面積停電、災民生活保障不力、環(huán)境污染等嚴重問題也暴露出來，特別是福島核電站核泄漏危機持續(xù)發(fā)酵，給日本甚至國際社會帶來了更為嚴峻的挑戰(zhàn)。我們需要更加注意研究和借鑒日本巨災應急準備的經驗教訓，進一步完善我國的巨災應急體系建設，為經濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供更加堅實有力的保障。

日本政府的災前應急準備工作

日本政府扎實開展巨災應急準備工作，為避免初期更大規(guī)模損失奠定了重要基礎。1995年神戶大地震之后，《災害對策基本法》被重新修訂，其中對預防準備的內容及其實施的責任作了更為明確和詳細的規(guī)定，在此次日本大地震的應對過程中，巨災應急決策制度、應急救援協(xié)作機制、系統(tǒng)性減災措施等項工作都發(fā)揮了重要功效。

(一)完善巨災應急決策制度

日本政府對災害的處置，可依平時與災時加以區(qū)分。在中央一級，平時由內閣總理大臣召集相關部門以及公共部門(如日本銀行總裁、紅十字會會長、日本電信電話株式會社社長、日本放送協(xié)會會長等)共同參與中央防災會議，制定防災基本計劃與防災業(yè)務計劃;災害發(fā)生時則在中央設置“非常災害對策本部”加以因應。在地方一級，都(道府縣)與市(町村)的地方首長和相關人士共同參與地區(qū)性的防災會議，并制定地區(qū)性防災計劃;災時則立即設置“災害對策本部”。為完善中央政府災害管理的相關職能，日本中央政府于2001年建立了內閣府危機管理室，該部門不但負責向政府內閣和首相直接提供決策支持，還負責中央各部門間的應急協(xié)調工作;另外，還加強了國土交通省的災害管理職能，以促進和統(tǒng)籌全面的減災措施，加強對地震、海嘯、洪水和山體滑坡等災害的系統(tǒng)性防范工作。

從管理體制來看，日本政府采用中央—都(道府縣)—市(町村)三級災害管理體制，各層級平時定期召開防災會議，制定防災計劃并貫徹執(zhí)行。神戶大地震之后，有的日本專家認為“中央集權型”的危機管理體制不如美國，具體表現(xiàn)為：地方過度依賴中央防災，致使地方政府在災害應急的組織與執(zhí)行能力上表現(xiàn)不佳;另外，呆板地執(zhí)行中央至地方三級體制的響應方式，致使反饋信息未能成為應急決策的有效參考，反而變?yōu)榫葹牡恼系K。由于在面臨重大災害時，內閣必須首先征詢中央防災會議的意見，再召開內閣會議，從而延誤救災的“黃金時間”。修訂后的《災害對策基本法》規(guī)定，全體內閣成員均為對策本部的成員;災害發(fā)生時，為迅速建立緊急救災體系，“非常災害對策本部”不經由內閣會議即可設置。這一規(guī)定在此次日本大地震應對中得以應用，日本內閣危機管理室監(jiān)測到地震信息后，立即設立首相官邸對策室;巖手縣、宮城縣、青森縣政府同時設立地方政府災害對策指揮部，福島縣政府和茨城縣政府分別在震后19分鐘、24分鐘設立災害對策指揮部;13時50分，菅直人在首相官邸對策室開緊急會議，并隨即設立“地震緊急對策本部”，以指導全國抗震救災工作，下達了確認災情和震情、確保居民的安全和采取初期避難措施、確保生命線和恢復交通、盡全力向災民提供確切信息等四項指令。

(二)加強應急救援協(xié)作機制建設

目前，日本逐漸形成一套完整有效的巨災應急救援協(xié)作機制。一是建立廣域(跨地區(qū))救災協(xié)作機制，即各道府縣與市町村關于黃金救災72小時相互支援協(xié)議，臨近地方政府自行簽訂災時相互支援協(xié)議，協(xié)議規(guī)定和明確了聯(lián)絡單位、支援內容、請求支援程序、經費負擔及訓練等內容;同時，簽訂相互支援協(xié)定后，通常會定期舉辦專門會議，討論規(guī)劃相互支援演習及相關事宜。神戶大地震之前，僅有3個都縣簽訂廣援協(xié)議，目前所有的都道府縣都簽訂了72小時相互支援協(xié)議，90%以上的市町村簽訂了相互支援協(xié)議。二是建立消防應急救援出動機制。1995年神戶大地震發(fā)生時，日本全國消防部門臨時組建了消防援助隊，由于當時消防援助隊救災效果好，因此震后日本政府正式建立消防援助隊制度，當大規(guī)模災害發(fā)生時，消防援助隊迅速收集災情,可以調度全國器材和裝備、人力等資源進入災區(qū)開展救災、滅火、救助等行動;三是建立警察應急救援機制，神戶大地震中，兵庫縣受災超乎想象，由于震區(qū)警察應急救援工作包括災害失蹤人口調查、災害情報收集、公眾應急避難引導、安置、交通管制工作等繁雜內容，導致人力嚴重不足，日本政府總結經驗建立警察應急救援機制，規(guī)范和強化了災區(qū)以外的警察應急救援時的各項職責;四是建立自衛(wèi)隊應急救援出動機制，當大規(guī)模地震發(fā)生，市町村或都道府縣首長可以直接請求自衛(wèi)隊協(xié)助救災工作，在此次日本大地震中，13時52分，即地震發(fā)生6分鐘后，巖手縣知事向自衛(wèi)隊提出派兵請求，14時1分，自衛(wèi)隊東北方面航空隊馬上派遣直升機到災區(qū)調查災情;14時2分，宮城縣知事向自衛(wèi)隊東北方面總監(jiān)提出請求，3分鐘后，航空自衛(wèi)隊和海上自衛(wèi)隊3架飛機出動救災。

日本政府為了應對巨災，規(guī)范和明確了警察、消防、自衛(wèi)隊三大應急力量相互協(xié)助的必要事項?！度毡鞠澜M織法》第24條規(guī)定，促使消防與警察在救災中能夠共同相互支持，并將消防、警察及自衛(wèi)隊的相互支持機制明確化。日本消防廳與防衛(wèi)廳(現(xiàn)升格為防衛(wèi)省)于1996年1月17日簽訂了《大規(guī)模災害時消防和自衛(wèi)隊相互協(xié)助的協(xié)議》;警察廳和防衛(wèi)廳則簽訂了《大規(guī)模災害時警察和自衛(wèi)隊相互協(xié)助協(xié)議》。這三大應急力量之間主要開展以下合作：

首先，互相提供災害情報，開展日常協(xié)作演習。除了交換有關大規(guī)模災害的信息、關于救援活動情況外，也包括各種有助于完成任務的信息。比如，消防方面負責人(如都道府縣的消防部隊的負責人等)和自衛(wèi)隊方面負責人(如管轄該都道府縣的師團長等)，共同把災害信息的交換和研判作為演練的重要內容。