當(dāng)前，全省正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期和重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也是矛盾凸顯期和事故多發(fā)期，如何有效地處置各類突發(fā)事件，減少人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失，如何高效利用有限資源，提高政府應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力，并為市民提供更快捷的緊急救助服務(wù)，已成為一項(xiàng)亟待解決的課題，建立快速高效的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)十分迫切和重要。

一、建立城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)的必要性

當(dāng)前，全省各城市應(yīng)急系統(tǒng)普遍處于分散管理、單兵作戰(zhàn)的狀態(tài)，保持著分部門、分災(zāi)種的應(yīng)急管理模式，由于各應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作，雖然在緊急事件發(fā)生后，能夠各司其職、相互支援，但也存在著協(xié)調(diào)性不夠和聯(lián)動(dòng)性差等問(wèn)題，建立統(tǒng)一的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心已成為必然趨勢(shì)。第一，是提升突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的內(nèi)在要求。近年來(lái)，各類突發(fā)公共事件越來(lái)越呈現(xiàn)出突發(fā)性強(qiáng)、復(fù)雜快變、一事多聯(lián)的特點(diǎn)，這就要求各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和各類應(yīng)急處置部門必須及時(shí)反應(yīng)、相互溝通、集中力量、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同展開(kāi)處置工作。第二，是城市網(wǎng)格化管理的現(xiàn)實(shí)選擇。隨著城市建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，一些老大難問(wèn)題依靠傳統(tǒng)方法已無(wú)法解決，需要尋求新的方法模式。如，管理空間劃分不明確，層次混亂，職責(zé)不清，或是多龍治水，或是無(wú)人問(wèn)津。管理信息獲取被動(dòng)、滯后，管理方式粗放，過(guò)多地依賴“突擊式”和“運(yùn)動(dòng)式”管理，經(jīng)常造成管了又亂，亂了再管的局面。城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)可以運(yùn)用“3S”(RS、GIS、GPS)技術(shù)、地理編碼技術(shù)和移動(dòng)信息技術(shù)，采用萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理法和城市部件管理法，從根本上解決“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”“誰(shuí)都負(fù)責(zé)，誰(shuí)都不負(fù)責(zé)”的被動(dòng)管理模式，實(shí)現(xiàn)城市管理的數(shù)字化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化，全面提高城市管理水平。第三，是改善民生的務(wù)實(shí)舉措。目前，各地市均有“110”、“119”、“122”、“12345”、“12119”、“95598”等應(yīng)急平臺(tái)，加上市政府政務(wù)值班、市政、煤、水、電、氣等公眾特服號(hào)碼近20個(gè)，雖然基本覆蓋了社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層面，但號(hào)碼繁多雜亂，不易記憶，發(fā)生突發(fā)應(yīng)急事件時(shí)，存在公眾選擇性困難，群眾需要第一時(shí)間做出選擇，有時(shí)很難避免出現(xiàn)判斷錯(cuò)誤，延誤最佳求救求助時(shí)間和應(yīng)急處置時(shí)機(jī)，造成不必要的生命財(cái)產(chǎn)損失。建立城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，可以為市民提供快捷的應(yīng)急救助響應(yīng)，讓群眾盡快受益、長(zhǎng)期得利，增強(qiáng)市民的安全感和歸屬感。

二、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)的基本模式及利弊

國(guó)內(nèi)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)從體制角度可分為四種類型：集權(quán)模式、授權(quán)模式、代理模式、協(xié)同模式。集權(quán)模式和授權(quán)模式是應(yīng)急管理平臺(tái)建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)，有利于發(fā)揮職能集成作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙贏，代表著現(xiàn)代應(yīng)急管理的方向。集權(quán)模式：是指整合政府和社會(huì)所有的應(yīng)急資源，成立專門的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，由該中心代表政府全權(quán)行使應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮大權(quán)。這種模式的優(yōu)勢(shì)是做到了專人專責(zé)，統(tǒng)一調(diào)度指揮應(yīng)急管理工作，有利于應(yīng)急管理的專業(yè)化發(fā)展，減少指揮層次，極大提高指揮效率和快速反應(yīng)能力，但由于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心與相關(guān)部門間耦合程度高，特別是資源共享緊密，需要全面理順應(yīng)急指揮體制、機(jī)制，整合網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)、人員等各方面資源，是對(duì)城市應(yīng)急體制的一次重構(gòu)。授權(quán)模式：是指政府利用現(xiàn)有的應(yīng)急指揮基礎(chǔ)資源，根據(jù)城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的要求，通過(guò)局部的體制調(diào)整，授權(quán)應(yīng)急基礎(chǔ)比較好的某一部門(通常是公安部門)執(zhí)行城市應(yīng)急處理任務(wù)，通常依托其“三警合一”平臺(tái)，改造完成與其他部門系統(tǒng)的互聯(lián)互通，直接借用110指揮中心作為應(yīng)急指揮聯(lián)運(yùn)中心，普通事件由指揮中心按照專業(yè)歸口和屬地分管原則分配給相應(yīng)的部門和人員處理，重大事件由指揮中心直接處理。其優(yōu)勢(shì)是可以有效地利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，通過(guò)適當(dāng)?shù)耐顿Y和改造構(gòu)建而成，見(jiàn)效快，但如果授權(quán)不夠充分具體，容易出現(xiàn)部門積極性不高，互相推諉扯皮的問(wèn)題。

三、建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)的建議

借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合全省實(shí)際，建議整合集權(quán)和授權(quán)兩種模式的優(yōu)勢(shì)，科學(xué)定位，統(tǒng)一規(guī)劃，建立全省統(tǒng)一的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。

1.建設(shè)思路：依托各(地)市公安部門正在建立的指揮中心，整合全市各類應(yīng)急救援力量和社會(huì)服務(wù)資源，組建應(yīng)急指揮中心(簡(jiǎn)稱CERC)，市政府不再設(shè)應(yīng)急指揮中心。將110報(bào)警服務(wù)臺(tái)、119火警臺(tái)、120急救中心、122交通事故報(bào)警臺(tái)、12345市長(zhǎng)公開(kāi)電話、市政府政務(wù)值班電話、防洪、防震、防空以及水、電、氣等公共事業(yè)應(yīng)急救助納入統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)，設(shè)立統(tǒng)一的報(bào)警號(hào)碼(比如110、000、666、999等)，公安、消防、交通、醫(yī)療、市政、水利、環(huán)保、氣象、地震、人防、民政、安全生產(chǎn)等部門、若干專業(yè)指揮部以及駐軍、武警應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)駐中心，在市應(yīng)急委員會(huì)及其辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，擔(dān)負(fù)全市范圍內(nèi)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件以及城市管理的報(bào)警受理、先期處置、綜合研判、輔助決策指揮等工作職責(zé)，全天候向公眾提供緊急救助服務(wù)。中心內(nèi)設(shè)指揮大廳、接警中心、處警中心，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理中心、通信中心、首長(zhǎng)指揮中心、新聞發(fā)布中心、監(jiān)督考核中心等。

2.主要功能：應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)系統(tǒng)由計(jì)算機(jī)骨干網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫(kù)、無(wú)線數(shù)據(jù)傳輸、移動(dòng)目標(biāo)定位等系統(tǒng)構(gòu)成。通過(guò)這些技術(shù)支持，視頻系統(tǒng)，與城市公共安全視頻系統(tǒng)(覆蓋全市的監(jiān)控探頭和治安卡口自動(dòng)抓拍攝像機(jī)組成)聯(lián)通，能夠?qū)崿F(xiàn)多畫面、多角度調(diào)取各監(jiān)控探頭視頻圖像。地理信息平臺(tái)，將全市所有城市部件、避難場(chǎng)所、應(yīng)急隊(duì)伍、物資裝備、交通要道等資源信息在電子地圖上清晰標(biāo)注，為決策指揮提供海量信息輔助。同時(shí)，在接警和處警時(shí)，與報(bào)警、處警事件相關(guān)的全部語(yǔ)音及資料信息將全部實(shí)現(xiàn)記錄存儲(chǔ)，供未來(lái)檢索查詢使用。衛(wèi)星通信系統(tǒng)，可顯示報(bào)警人的方位，顯示警力分布情況，查看公安、交警、消防、急救等執(zhí)行任務(wù)車輛精確位置，可與現(xiàn)場(chǎng)人員進(jìn)行語(yǔ)音、圖像、數(shù)據(jù)的雙向傳送，解決監(jiān)控探頭無(wú)法覆蓋的通訊盲區(qū)問(wèn)題，在有線、無(wú)線等公共通信網(wǎng)絡(luò)癱瘓時(shí)，實(shí)現(xiàn)與外界的有效通信。

3.運(yùn)行流程：應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)采用“一號(hào)撥進(jìn)、分流處置、統(tǒng)一管理”的方式，實(shí)施統(tǒng)一接警、統(tǒng)一處警、統(tǒng)一指揮、聯(lián)合行動(dòng)。計(jì)算機(jī)輔助系統(tǒng)自動(dòng)將打入的電話送至空閑的接警員坐席，接警員與報(bào)警人通話的同時(shí)，計(jì)算機(jī)能自動(dòng)識(shí)別傳輸主叫號(hào)碼及其所在位置，接警員在系統(tǒng)的終端電腦上形成標(biāo)準(zhǔn)化的事件記錄，并根據(jù)各類分配到各專業(yè)處警席，重大事件及時(shí)報(bào)告市委市政府。局域網(wǎng)將事件記錄傳送到相應(yīng)處警員的終端，處警中心采用計(jì)算機(jī)輔助調(diào)度系統(tǒng)、查詢數(shù)據(jù)庫(kù)和地理信息系統(tǒng)，在電子地圖上直觀地確定事件發(fā)生地點(diǎn)及周邊環(huán)境，附近警力與設(shè)施分布等，向相關(guān)單位發(fā)出具體的聯(lián)動(dòng)指令，由處警員調(diào)集相關(guān)人員奔赴現(xiàn)場(chǎng)，將處警時(shí)間減至最小。聯(lián)動(dòng)單位接到處警指令后立即到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處置，有關(guān)現(xiàn)場(chǎng)的語(yǔ)音和數(shù)據(jù)信息可通過(guò)無(wú)線通訊系統(tǒng)被傳回，幫助指揮者作出正確決策，事件處置完畢后將有關(guān)信息及時(shí)反饋中心。出現(xiàn)重大事件時(shí)、市領(lǐng)導(dǎo)可以在聯(lián)動(dòng)中心的首長(zhǎng)指揮中心參與指揮，統(tǒng)一管理調(diào)度相關(guān)的應(yīng)急指揮資源。

4.機(jī)構(gòu)框架：對(duì)現(xiàn)行的行政管理體制進(jìn)行重構(gòu)，成立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，作為政府管理的一個(gè)部門。將原應(yīng)急辦、110、120、119、122等各部門原有的應(yīng)急職能分離出來(lái)集中到應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，重新界定各個(gè)職能部門的管理職責(zé)，理順指揮關(guān)系，界定清楚新模式下的各自的職能范圍。中心承擔(dān)應(yīng)急委職責(zé)，應(yīng)急辦作為中心的下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)全市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的運(yùn)行、指揮、協(xié)調(diào)工作，在聯(lián)動(dòng)處警時(shí)具有直接處置權(quán)、越級(jí)指揮權(quán)、聯(lián)合行動(dòng)指揮權(quán)、臨時(shí)指定管轄權(quán)。

(作者單位：牡丹江市政府應(yīng)急辦)