一、引言

應(yīng)急管理體系是一個(gè)國家應(yīng)對突發(fā)事件的理念、制度安排與各類資源的總和，其構(gòu)成和演變決定了一個(gè)國家應(yīng)對突發(fā)事件的能力和效率。[1]2003年以來，我國逐步建立了以“一案三制”為基本框架的應(yīng)急管理體系。“一案三制”抓住了應(yīng)急管理中的核心要素，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理決策和組織體系的重大創(chuàng)新，為應(yīng)急管理工作提供了明確的行動指南，全面推動了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)。我國在2008年的政府工作報(bào)告中鄭重宣布“全國應(yīng)急管理體系基本建立”，標(biāo)志著具有中國特色的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越，顯著地提高了我國應(yīng)對突發(fā)事件的能力和效率。“一案三制”完成了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，具有高屋建瓴、總攬全局的重要意義，必將對今后應(yīng)急管理體系的發(fā)展和完善產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

2008年以后，我國應(yīng)急管理面臨的形勢發(fā)生了重大變化：國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，行政體制不斷改革，社會結(jié)構(gòu)分化多元，利益格局重大調(diào)整，思想觀念深刻變化。在這種背景下，突發(fā)公共事件頻發(fā)，并且表現(xiàn)出高復(fù)合、易擴(kuò)散、難應(yīng)對的特征。而與這種嚴(yán)峻的形勢極不相稱的是：盡管應(yīng)急管理領(lǐng)域中地方性的制度創(chuàng)新層出不窮，但是2008年以后國家層面的應(yīng)急管理體系架構(gòu)進(jìn)入到一個(gè)平緩的發(fā)展階段。“一案三制”所提出的各種要素均已實(shí)現(xiàn)，但是預(yù)案是否實(shí)用?體制是否合理?機(jī)制是否順暢?法制是否到位?我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)按照“一案三制”的標(biāo)準(zhǔn)基本建成之后何去何從?現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系一方面成功應(yīng)對了大部分重大突發(fā)公共事件，另一方面也暴露出應(yīng)急主體錯(cuò)位、關(guān)系不順、機(jī)制不暢等一系列結(jié)構(gòu)性缺陷。[2]這些結(jié)構(gòu)性缺陷呼喚新一輪的頂層設(shè)計(jì)和模式重構(gòu)，為新形勢下的應(yīng)急管理體系變革注入新的活力。

二、應(yīng)急管理體系發(fā)展的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)

(一)公共治理體系發(fā)生重大變化

應(yīng)急管理體系是行政管理體系和公共治理體系的

一部分。近年來，行政體制的“大部制”改革、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的成熟與發(fā)展和公民社會的成長壯大已大大改變了我國的“政府—市場—社會”的結(jié)構(gòu)，對應(yīng)急管理體系的演變與發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。

首先，行政管理體制中推動“大部制”改革。應(yīng)急管理體系是行政管理體系的一部分，必然與我國行政管理體制改革保持一致。2008年以來，我國行政管理領(lǐng)域的重大舉措是推行“大部制”改革。這一改革將深刻改變我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系和公共治理體系。大部制改革對應(yīng)急管理體系發(fā)展而言機(jī)遇與挑戰(zhàn)兼?zhèn)洹Ｒ环矫?，大部制為?yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)提供了平臺。另一方面，隨著政府部門的撤并精簡，單獨(dú)成立綜合應(yīng)急職能部門的可能性越來越小。

其次，逐步完善的市場經(jīng)濟(jì)使得一些比較成熟的市場工具在公共治理中得到廣泛運(yùn)用。例如，保險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的一種市場機(jī)制，是一種個(gè)體或組織常用的風(fēng)險(xiǎn)管理手段。過去的十年是我國保險(xiǎn)市場快速發(fā)展的十年。2000-2011年間，我國保險(xiǎn)市場上的保費(fèi)收入年均增長率為21.9%。2011年，全國共實(shí)現(xiàn)原保險(xiǎn)保費(fèi)收入14339.25億元，保費(fèi)規(guī)模是2000年的8.91倍。保險(xiǎn)深度保險(xiǎn)深度是保費(fèi)收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例，它是反映一個(gè)國家的保險(xiǎn)業(yè)在其國民經(jīng)濟(jì)中的地位的一個(gè)重要指標(biāo)。由2000年的1.6%提高到2011年的3.0%，保險(xiǎn)密度保險(xiǎn)密度是按照一個(gè)國家的全國人口計(jì)算的人均保費(fèi)收入，它反映一個(gè)國家保險(xiǎn)的普及程度和保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展水平。從2000年的126.95元/人提高到2011年的1064.25元/人數(shù)據(jù)來源：根據(jù)李克穆主編《中國保險(xiǎn)年鑒(2011年)》、保監(jiān)會《2011年1-12月全國各地區(qū)原保險(xiǎn)保費(fèi)收入情況表》及國家統(tǒng)計(jì)局《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2012年)》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得。。2007年開始，我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推行政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在抗災(zāi)救災(zāi)、恢復(fù)生產(chǎn)等環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用。此外，近年來應(yīng)急產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，形成了防護(hù)產(chǎn)品、救援裝備、預(yù)警設(shè)備、應(yīng)急培訓(xùn)服務(wù)等為主體的產(chǎn)業(yè)體系。這些市場工具的應(yīng)用給應(yīng)急管理體系效率的提高帶來了新的機(jī)遇。

第三，公民社會迅速成長壯大。新世紀(jì)以來，以公民為代表、以民間組織或社會組織為基礎(chǔ)的公民社會系統(tǒng)迅速崛起。[3]2000年，我國登記注冊的社會組織共有21.1萬個(gè)，到2010年增加到44.6萬個(gè)，十年間翻了一番中國社會組織年鑒編委會，《中國社會組織年鑒(2011年)》，北京：中國社會出版社，2012年，第560頁。其中，社會組織包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會。，我國公共治理格局開始由“大政府，小社會”向“大政府，大社會”轉(zhuǎn)變。在一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)和多元發(fā)展并存已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的中國，一些社會自治性組織為普通公眾的利益訴求提供了通道，化解了非理性抗?fàn)幍娘L(fēng)險(xiǎn)，[4]緩解了政府作為社會矛盾和沖突唯一責(zé)任主體的巨大張力，構(gòu)筑了和諧社會的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為應(yīng)急管理工作的改善提供了新的思路。(二)現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的局限性日益凸顯

嚴(yán)峻的公共安全形勢和變化的公共治理體系對應(yīng)急管理提出了新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的局限性也日益凸顯，特別突出地表現(xiàn)在以下方面：第一，應(yīng)急預(yù)案缺乏實(shí)用性。從預(yù)案體系的構(gòu)建來看，不同層次和不同類型的預(yù)案應(yīng)該發(fā)揮不同的指導(dǎo)功能。我國的應(yīng)急預(yù)案從中央到基層、從總體到部門都參照固定的模版編制，“上下一般粗，左右一樣平”。應(yīng)急預(yù)案的高度同質(zhì)性與不同地區(qū)、不同領(lǐng)域突發(fā)事件的高度異質(zhì)性極不相稱。應(yīng)急預(yù)案缺乏實(shí)用性反映出當(dāng)前的應(yīng)急預(yù)案體系的結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷。[5]第二，《突發(fā)事件應(yīng)對法》缺乏可操作性。作為治理緊急事件的綜合性“基本法”，《突發(fā)事件應(yīng)對法》由于其過強(qiáng)的原則性、抽象性以及法律體系的不完備性等原因，在現(xiàn)實(shí)中難以得到真正落實(shí)。[6]應(yīng)急主體不明確，缺乏清楚的授權(quán)，責(zé)任規(guī)定缺乏剛性，設(shè)定禁止性規(guī)范的比例非常小。[7]第三，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)行政權(quán)威不足。我國在各級政府設(shè)立的應(yīng)急管理辦公室是應(yīng)急管理的具體辦事機(jī)構(gòu)，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。各級應(yīng)急管理辦公室并不掌握特定的應(yīng)急資源，在非常態(tài)管理中協(xié)調(diào)同級部門存在困難，更加難以協(xié)調(diào)政府系統(tǒng)之外的各種應(yīng)急力量。目前，應(yīng)急管理辦公室的規(guī)格和職能問題已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)中最突出的問題。一些地方政府在實(shí)踐中摸索出建立“應(yīng)急管理委員會”的解決方案，由當(dāng)?shù)攸h、政、軍領(lǐng)導(dǎo)人共同參與，采取非常設(shè)的形式，針對特定的突發(fā)事件在必要時(shí)召開會議，實(shí)行一事一議，在黨政軍綜合協(xié)調(diào)方面摸索出一種成功的模式。