(三)應(yīng)急管理實(shí)踐中滋生了“虛假治理”現(xiàn)象

應(yīng)急管理體系的不完善為基層的制度創(chuàng)新留下了空間，同時也為實(shí)踐中一些“潛規(guī)則”的滋生和蔓延提供了溫床。部分“潛規(guī)則”往往以轉(zhuǎn)移或免除責(zé)任為目標(biāo)，將應(yīng)急管理的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;擊鼓傳花”的游戲或某種權(quán)力博弈。這些潛規(guī)則是在制度空白的環(huán)境中出現(xiàn)的“逆向創(chuàng)新”，無益于化解風(fēng)險、處置危機(jī)，是一種“虛假治理”的行為。其中的一個典型例子是“花錢買平安”。據(jù)財政預(yù)算，2011年中國公共安全支出預(yù)算數(shù)為6244.21億元，比上年執(zhí)行數(shù)增長13.8%，占全年預(yù)算支出6.23%，略高于國防支出預(yù)算的6011.56億元徐凱，陳曉舒，李微敖：公共安全賬單，《財經(jīng)》，2011年第11期。。這種權(quán)宜性的治理方式，不僅沒有解決深層次的社會矛盾，而且?guī)砹酥T多負(fù)面影響，扭曲了公眾與政府的關(guān)系，破壞了社會的是非觀、公正觀等價值理念。同時，“花錢買平安”在操作的過程中具有主觀性和隨意性，由事件影響大小和政府官員的主觀判斷決定，“往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用”，[8]必將引發(fā)社會公眾對政府公信力和法律原則的質(zhì)疑。

免除和推卸責(zé)任的各種“潛規(guī)則”還包括：(1)主要領(lǐng)導(dǎo)人現(xiàn)場指揮的“黃金法則”。受到媒體和社會情緒的影響，無論災(zāi)害大小，政府機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)人一律親臨現(xiàn)場指揮救援，形成了如果第一時間沒有到現(xiàn)場，就要承擔(dān)“行政不作為”責(zé)任的局面。但從應(yīng)急管理的實(shí)踐來看，主要領(lǐng)導(dǎo)人是否需要親臨現(xiàn)場指揮應(yīng)該根據(jù)事件性質(zhì)、影響范圍、應(yīng)對主體的應(yīng)急能力而決定。(2)危機(jī)事件中必有政府官員撤職下臺。行政問責(zé)成為平復(fù)公眾情緒的“減壓閥”，事實(shí)上，由于突發(fā)事件的復(fù)雜性和不確定性，政府官員在處理危機(jī)的過程中得失兼有是常態(tài)。應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，通過明確的權(quán)責(zé)規(guī)范、完備的調(diào)查程序?qū)ο嚓P(guān)事件進(jìn)行規(guī)范的問責(zé)。(3)由最后進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子的干部負(fù)責(zé)生產(chǎn)安全和應(yīng)急工作。這種分工模式的結(jié)果將一些缺乏應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部推向公共危機(jī)的風(fēng)口浪尖，既不利于領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)，也不利于危機(jī)事件的處置應(yīng)對。

三、應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計(jì)的幾個關(guān)鍵問題

新形勢下突發(fā)事件的新特征和現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系所暴露的局限性，要求實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系新一輪的頂層設(shè)計(jì)和模式重構(gòu)。

(一)理念問題：政府—市場—社會的定位及互動關(guān)系

近年來，我國政府“以人為本”的執(zhí)政理念在應(yīng)急管理工作中得到很好的體現(xiàn)，各級政府在應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)工作中投入了大量的資金和物資。但同時也出現(xiàn)了一種在應(yīng)急管理中“大包大攬”的傾向，值得關(guān)注。面對重大自然災(zāi)害和其它重大突發(fā)事件，按照“一方有難，八方支援”的原則，發(fā)揮“舉國體制”的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援和災(zāi)后重建資源短時間的高度集中的應(yīng)急模式，是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，具有動員力度大、響應(yīng)及時的優(yōu)勢。但是這種模式的負(fù)面效應(yīng)也是顯而易見的。“舉國體制”一方面可能造成資源的浪費(fèi)或不合理配置，另一方面也有可能使公眾淡化自身防范風(fēng)險、自救互救的意識，導(dǎo)致公眾對政府存在一種高度的慣性依賴心理，當(dāng)災(zāi)難突降，這種依賴心理更是無以復(fù)加。這種心理的產(chǎn)生有幾個方面的原因：其一，除了政府，民眾別無求助對象;其二，民眾的自組織能力嚴(yán)重不足;[9]其三，民眾應(yīng)急管理知識和能力的缺乏。這種現(xiàn)象的長期存在，不利于我們提高全社會應(yīng)急管理工作的效率，最大限度降低突發(fā)事件給人民生命財產(chǎn)帶來的損失。

在國家—社會協(xié)調(diào)治理成為公共治理的主要潮流中，應(yīng)當(dāng)明確政府和社會的分工，“政府主導(dǎo)”不等于“政府包攬”，在政府責(zé)任不應(yīng)或無法覆蓋的領(lǐng)域中，在政府作用低效率的領(lǐng)域中，應(yīng)該充分發(fā)揮社會各方面的力量，鼓勵市場組織和社會組織發(fā)揮作用。從根本上扭轉(zhuǎn)“無限政府”的觀念是設(shè)計(jì)下一代應(yīng)急管理體系中應(yīng)該考慮的首要問題。

(二)體制問題：應(yīng)急管理組織體系中的橫向關(guān)系和縱向關(guān)系

從體制角度來講，我國的確需要建立一個更具有權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)將應(yīng)急管理宏觀決策方面的工作統(tǒng)籌起來。建立“國家應(yīng)急管理委員會”或“國家安全委員會”是一種可供選擇的方案，但問題的關(guān)鍵不在于是否需要重新設(shè)立新的管理機(jī)構(gòu)，而在于根據(jù)應(yīng)對突發(fā)事件的需求，將與應(yīng)急管理相關(guān)的各種功能和工作內(nèi)容設(shè)定清楚。當(dāng)前，國務(wù)院和黨中央層面履行應(yīng)急管理功能的各種委員會、指揮部等跨部門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)多達(dá)數(shù)十個，如果不將這些機(jī)構(gòu)的職能梳理清楚就設(shè)立新的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，無異于進(jìn)一步加重了現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的負(fù)擔(dān)。

應(yīng)該明確的是，國家層面的組織架構(gòu)和省市地方的組織機(jī)構(gòu)可以且應(yīng)該有所不同?？h市等基層政府往往直面各種突發(fā)事件，處在應(yīng)急管理第一線，比較適合黨政軍一體的聯(lián)合委員會形式，由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，平時監(jiān)督，戰(zhàn)時決策。而按照“屬地為主”的處置原則，國家和省級政府在大多數(shù)突發(fā)事件中并不一定事必躬親。

在中央和地方的關(guān)系上必須堅(jiān)持發(fā)揮地方政府的重要作用。屬地管理體制是一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。除特殊情況外，上級政府只有在得到地方政府的請求后方能介入。即使是特別重大的危機(jī)，由中央派人或組織專門機(jī)關(guān)進(jìn)行直接指揮和協(xié)調(diào)，也要充分尊重所在地政府。與此相適應(yīng)，需要有一個約束地方政府過度依賴上級政府援助的機(jī)制。在地方的中央企業(yè)事業(yè)單位發(fā)生公共危機(jī)，應(yīng)該建立以地方政府為主負(fù)責(zé)應(yīng)急管理處置、中央部門予以支持、援助的組織協(xié)調(diào)體制。也就是說，危機(jī)狀態(tài)下，地方政府及應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)對公共危機(jī)實(shí)施管理，對危機(jī)處理負(fù)主要責(zé)任，必要時可以接管中央單位的應(yīng)急管理權(quán)。[11]在地方政府之間的應(yīng)急聯(lián)動方面可以探索全新的實(shí)踐方式，比如對地方政府之間的互助互濟(jì)行為實(shí)行記分制，建立跨地區(qū)應(yīng)急響應(yīng)和聯(lián)動的激勵機(jī)制。