一、引言

應急管理體系是一個國家應對突發(fā)事件的理念、制度安排與各類資源的總和，其構成和演變決定了一個國家應對突發(fā)事件的能力和效率。[1]2003年以來，我國逐步建立了以“一案三制”為基本框架的應急管理體系。“一案三制”抓住了應急管理中的核心要素，實現(xiàn)了應急管理決策和組織體系的重大創(chuàng)新，為應急管理工作提供了明確的行動指南，全面推動了我國應急管理體系建設。我國在2008年的政府工作報告中鄭重宣布“全國應急管理體系基本建立”，標志著具有中國特色的現(xiàn)代應急管理體系實現(xiàn)了歷史性的跨越，顯著地提高了我國應對突發(fā)事件的能力和效率。“一案三制”完成了我國應急管理體系建設的頂層設計，具有高屋建瓴、總攬全局的重要意義，必將對今后應急管理體系的發(fā)展和完善產生深遠影響。

2008年以后，我國應急管理面臨的形勢發(fā)生了重大變化：國民經濟高速發(fā)展，行政體制不斷改革，社會結構分化多元，利益格局重大調整，思想觀念深刻變化。在這種背景下，突發(fā)公共事件頻發(fā)，并且表現(xiàn)出高復合、易擴散、難應對的特征。而與這種嚴峻的形勢極不相稱的是：盡管應急管理領域中地方性的制度創(chuàng)新層出不窮，但是2008年以后國家層面的應急管理體系架構進入到一個平緩的發(fā)展階段。“一案三制”所提出的各種要素均已實現(xiàn)，但是預案是否實用?體制是否合理?機制是否順暢?法制是否到位?我國的應急管理體系建設按照“一案三制”的標準基本建成之后何去何從?現(xiàn)有的應急管理體系一方面成功應對了大部分重大突發(fā)公共事件，另一方面也暴露出應急主體錯位、關系不順、機制不暢等一系列結構性缺陷。[2]這些結構性缺陷呼喚新一輪的頂層設計和模式重構，為新形勢下的應急管理體系變革注入新的活力。

二、應急管理體系發(fā)展的新機遇和新挑戰(zhàn)

(一)公共治理體系發(fā)生重大變化

應急管理體系是行政管理體系和公共治理體系的

一部分。近年來，行政體制的“大部制”改革、社會主義市場經濟的成熟與發(fā)展和公民社會的成長壯大已大大改變了我國的“政府—市場—社會”的結構，對應急管理體系的演變與發(fā)展產生了深刻的影響。

首先，行政管理體制中推動“大部制”改革。應急管理體系是行政管理體系的一部分，必然與我國行政管理體制改革保持一致。2008年以來，我國行政管理領域的重大舉措是推行“大部制”改革。這一改革將深刻改變我國的權力結構體系和公共治理體系。大部制改革對應急管理體系發(fā)展而言機遇與挑戰(zhàn)兼?zhèn)?。一方面，大部制為應急管理的綜合協(xié)調提供了平臺。另一方面，隨著政府部門的撤并精簡，單獨成立綜合應急職能部門的可能性越來越小。

其次，逐步完善的市場經濟使得一些比較成熟的市場工具在公共治理中得到廣泛運用。例如，保險是實現(xiàn)風險轉移的一種市場機制，是一種個體或組織常用的風險管理手段。過去的十年是我國保險市場快速發(fā)展的十年。2000-2011年間，我國保險市場上的保費收入年均增長率為21.9%。2011年，全國共實現(xiàn)原保險保費收入14339.25億元，保費規(guī)模是2000年的8.91倍。保險深度保險深度是保費收入占國內生產總值(GDP)的比例，它是反映一個國家的保險業(yè)在其國民經濟中的地位的一個重要指標。由2000年的1.6%提高到2011年的3.0%，保險密度保險密度是按照一個國家的全國人口計算的人均保費收入，它反映一個國家保險的普及程度和保險業(yè)的發(fā)展水平。從2000年的126.95元/人提高到2011年的1064.25元/人數(shù)據(jù)來源：根據(jù)李克穆主編《中國保險年鑒(2011年)》、保監(jiān)會《2011年1-12月全國各地區(qū)原保險保費收入情況表》及國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒(2012年)》有關數(shù)據(jù)計算而得。。2007年開始，我國在農業(yè)生產領域推行政策性保險試點，農業(yè)保險在抗災救災、恢復生產等環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要的經濟補償作用。此外，近年來應急產業(yè)快速發(fā)展，形成了防護產品、救援裝備、預警設備、應急培訓服務等為主體的產業(yè)體系。這些市場工具的應用給應急管理體系效率的提高帶來了新的機遇。

第三，公民社會迅速成長壯大。新世紀以來，以公民為代表、以民間組織或社會組織為基礎的公民社會系統(tǒng)迅速崛起。[3]2000年，我國登記注冊的社會組織共有21.1萬個，到2010年增加到44.6萬個，十年間翻了一番中國社會組織年鑒編委會，《中國社會組織年鑒(2011年)》，北京：中國社會出版社，2012年，第560頁。其中，社會組織包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。，我國公共治理格局開始由“大政府，小社會”向“大政府，大社會”轉變。在一個市場經濟和多元發(fā)展并存已經成為現(xiàn)實的中國，一些社會自治性組織為普通公眾的利益訴求提供了通道，化解了非理性抗爭的風險，[4]緩解了政府作為社會矛盾和沖突唯一責任主體的巨大張力，構筑了和諧社會的堅實基礎，也為應急管理工作的改善提供了新的思路。(二)現(xiàn)有應急管理體系的局限性日益凸顯

嚴峻的公共安全形勢和變化的公共治理體系對應急管理提出了新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有應急管理體系的局限性也日益凸顯，特別突出地表現(xiàn)在以下方面：第一，應急預案缺乏實用性。從預案體系的構建來看，不同層次和不同類型的預案應該發(fā)揮不同的指導功能。我國的應急預案從中央到基層、從總體到部門都參照固定的模版編制，“上下一般粗，左右一樣平”。應急預案的高度同質性與不同地區(qū)、不同領域突發(fā)事件的高度異質性極不相稱。應急預案缺乏實用性反映出當前的應急預案體系的結構存在嚴重缺陷。[5]第二，《突發(fā)事件應對法》缺乏可操作性。作為治理緊急事件的綜合性“基本法”，《突發(fā)事件應對法》由于其過強的原則性、抽象性以及法律體系的不完備性等原因，在現(xiàn)實中難以得到真正落實。[6]應急主體不明確，缺乏清楚的授權，責任規(guī)定缺乏剛性，設定禁止性規(guī)范的比例非常小。[7]第三，應急管理機構行政權威不足。我國在各級政府設立的應急管理辦公室是應急管理的具體辦事機構，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調職責。各級應急管理辦公室并不掌握特定的應急資源，在非常態(tài)管理中協(xié)調同級部門存在困難，更加難以協(xié)調政府系統(tǒng)之外的各種應急力量。目前，應急管理辦公室的規(guī)格和職能問題已經成為我國應急管理組織結構中最突出的問題。一些地方政府在實踐中摸索出建立“應急管理委員會”的解決方案，由當?shù)攸h、政、軍領導人共同參與，采取非常設的形式，針對特定的突發(fā)事件在必要時召開會議，實行一事一議，在黨政軍綜合協(xié)調方面摸索出一種成功的模式。