我國《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，“人民政府有關部門可以根據(jù)實際需要設立專業(yè)應急救援隊伍”(第二十六條)?！秶鴦赵恨k公廳關于加強基層應急隊伍建設的意見》要求各地要在全面加強各專業(yè)應急救援隊伍建設同時，組織動員社會各方面力量重點加強防汛抗旱、森林草原消防、氣象災害、地質災害、礦山、危險化學品、公用事業(yè)、衛(wèi)生、重大動物疫情等專業(yè)應急隊伍的建設工作。這是一種以職能部門為導向的應急隊伍建設方法，具有很多優(yōu)勢，可以充分發(fā)揮職能部門的專業(yè)性，并利用現(xiàn)有條塊體系，通過各層級的相應部門建立相應地專業(yè)救援機構。其不足之處在于，通過具體界定災種的方式在全國范圍內明確應急救援隊伍類型可能會帶來浪費或不足。一方面，并非所有地區(qū)都會發(fā)生《意見》中所列的專業(yè)性災種，因而也就不需要所有類型隊伍都要建設。例如，有些地區(qū)并沒有礦山，若教條般地建立礦山救援隊，則屬浪費行為。另一方面，所有文本都難以概括全國范圍內不同地區(qū)可能發(fā)生的各種災害，特別是在中國這樣一個災害繁多的國家。例如，在一些沿海地區(qū)或大河流域，水上救援是一項重要內容，相應的專業(yè)救援隊伍也就需要建立，但此類專業(yè)救援隊伍在《意見》中卻沒有單獨例舉。因此，為避免浪費或不足，專業(yè)救援隊伍的建立應與實際需要相適應?？茖W的做法是，在風險評估基礎上確定所可能發(fā)生的災種，以此作為是否建立有關專業(yè)救援隊伍的標準。
第三，行政技術各分其權，避免行政部門干擾技術救援。救援是一項綜合的工程，特別是在大型災害中的救援，需要政府各職能部門與救援隊伍之間親歷合作，才能有效減緩和控制災害。與此同時，救援在很多時候又涉及專業(yè)性、技術性問題，需要一定的專業(yè)技能和豐富的救援經驗才能較好應對。因此，在吸納專家咨詢的同時，應當保障技術救援指揮員在救援決策中的相對獨立性。德國的經驗是，行政與技術相分責，技術救援指揮員在救援決策中具有較強的相互獨立性。德國救援指揮人員均從基層干起，經過所有救援隊員所需的培訓，因而了解隊員在救援中的能力，能合理計算和分配救援任務，保證救援的相對有序性。相對而言，我國具體救援的指揮在決策中的獨立性還有待提高。以消防為例，我國消防指揮員必須親自勘查掌握災情，在最第一線指揮和參與救援。而德國則不提倡消防指揮員親自勘察災情，因為指揮員承擔著攸關全局的決策責任。德國消防指揮員對其隊員的災情勘察能力也充分信任，因為這些隊員都是指揮員在日常培訓和實戰(zhàn)中親自訓練出來的。因此，我國需要將行政職責和技術職責進行區(qū)分，強化技術救援指揮員在具體救援中的決策相對獨立性，盡量避免行政部門對技術救援工作的干擾。
第四，充分調動社會力量，發(fā)揮志愿者的災害救援作用。以志愿者為核心，是德國應急救援隊伍建設的一大特色。德國之所以能夠建立起龐大的志愿者隊伍，既與其擁有良好的志愿服務傳統(tǒng)有關，也和其長期以來的鼓勵志愿服務的政策保障有關。在2011年廢除義務兵役制之前，德國法律規(guī)定公民可以選擇參加一定時長的與救援或救護有關的志愿服務來代替服兵役。德國法律還明確規(guī)定，公民參加志愿救援活動的義務高于其上班工作的義務，雇主應允許和鼓勵雇員參加志愿救援活動。對于雇員因參加志愿救援而對雇主造成的損失，由政府給予補償。德國國會2007年還專門通過決議，規(guī)定可以為志愿者參與救援提供最高達500歐元的補償。
近些年來，我國在志愿者救援隊伍建設方面也進行了一些探索。以廣東省為例，2010年1月發(fā)布了《廣東省應急志愿者隊伍組建方案》[3]，12月又印發(fā)了《廣東省應急志愿者管理辦法(試行)》[4]，制定了一系列鼓勵參與應急志愿服務的政策，包括：(1)調用補償制度。應急志愿者要按規(guī)定參與應急管理相關工作特別是應急救援工作，參與應急工作實行登記制度，并購買人身意外傷害保險，視情況適當給予補助。(2)評比表彰制度。定期對應急志愿者進行評比表彰。(3)優(yōu)先錄用制度。鼓勵各類學校在同等條件下優(yōu)先錄取有應急志愿服務經歷且表現(xiàn)突出的學生，特別是各類大學中與應急管理相關的專業(yè)。鼓勵各單位在同等條件下優(yōu)先錄用有應急志愿服務經歷且表現(xiàn)突出者，特別是與應急管理有關的崗位。這些政策是我國志愿者隊伍建設過程中的有力嘗試。然而，由于缺乏實施細則，亦沒有立法保障，其效果還有待觀察。我國應當加快促進志愿服務的立法進程，在國家層面出臺有關志愿者支持和管理的辦法及實施細則，以充分調動社會力量，為大規(guī)模災害應急救援補充必要隊伍。
[參考文獻]
[1]凌學武.德國應急救援中的志愿者體系的特點與啟示[J].四川行政學院學報，2009，(6)：70.
[2]“German fire services”, http://en.wikipedia.org/wiki/German_fire_services, 29 April 2011.
[3]廣東省人民政府辦公廳：《關于印發(fā)廣東省應急志愿者隊伍組建方案的通知》(粵府辦[2010]2號)，2010年1月8日.
[4]廣東省人民政府辦公廳：《印發(fā)廣東省應急志愿者管理辦法(試行)的通知》(粵府辦[2010]18號)，2010年12月5日.
