其次，行政與技術(shù)相分責(zé)。德國(guó)應(yīng)急救援的指揮權(quán)由縣/市政府承擔(dān)，具體而言是其最高行政領(lǐng)導(dǎo)人，即縣長(zhǎng)或市長(zhǎng)。由于縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)均為選舉產(chǎn)生，有一定任期，他們中的大部分人對(duì)于應(yīng)急救援都缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。為彌補(bǔ)這種不足、提升應(yīng)急救援效率，德國(guó)對(duì)屬地行政領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一下的應(yīng)急救援指揮部進(jìn)行了責(zé)任劃分，即把指揮責(zé)任劃分為行政責(zé)任和救援操作責(zé)任，并形成兩個(gè)類型的指揮部：行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部。圖1詮釋了德國(guó)應(yīng)急指揮部的通用結(jié)構(gòu)。其中，縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)擁有應(yīng)急救援指揮的最終決策權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任;行政指揮部由縣/市政府的行政職能部門構(gòu)成，由縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)或縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)指定的人員擔(dān)任指揮長(zhǎng);戰(zhàn)術(shù)指揮部由消防、THW、醫(yī)療救護(hù)機(jī)構(gòu)等組織組成，一般由當(dāng)?shù)叵乐笓]人員(如消防隊(duì)長(zhǎng))擔(dān)任指揮長(zhǎng)。行政指揮部只有在災(zāi)害較大、需要有關(guān)職能部門提供行政支持的情況下才設(shè)立。常規(guī)性的救援則僅成立戰(zhàn)術(shù)指揮部。當(dāng)行面臨較大災(zāi)害時(shí)，行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部各司其職，前者負(fù)責(zé)應(yīng)急救援所需的各種保障工作，決定與救援有關(guān)的行政事務(wù);后者開(kāi)展具體救援并對(duì)救援中的操作性問(wèn)題負(fù)責(zé)。一般情況下，縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)或行政指揮部不會(huì)干預(yù)戰(zhàn)術(shù)指揮部的決策方案。但由于縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)擁有最終決策權(quán)，不排除其推翻或干預(yù)戰(zhàn)術(shù)指揮部決策的可能。在此種情況下，縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)對(duì)于操作性決策負(fù)責(zé)，而戰(zhàn)術(shù)指揮部則成為縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)的技術(shù)支持機(jī)構(gòu)，不承擔(dān)決策責(zé)任。

再次，內(nèi)部與外部相協(xié)調(diào)。行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部之間互不隸屬，彼此互為外部機(jī)構(gòu)，行政指揮部中設(shè)置協(xié)調(diào)小組，作為與戰(zhàn)術(shù)指揮部的溝通與協(xié)調(diào)，戰(zhàn)術(shù)指揮部亦有專門與行政指揮部對(duì)接溝通的成員。此外，在德國(guó)應(yīng)急指揮體系中，無(wú)論是行政指揮部，還是戰(zhàn)術(shù)指揮部，還有劃分一些內(nèi)部成員和外部成員。在行政指揮部中，內(nèi)部成員又可分為：常設(shè)成員，包括：治安、災(zāi)難應(yīng)急、衛(wèi)生、環(huán)境、社會(huì)保障等部門的負(fù)責(zé)人，以及戰(zhàn)術(shù)指揮部聯(lián)絡(luò)員;事件專設(shè)成員：與事件相關(guān)的行政部門，特別是財(cái)政部門。外部成員則包括常設(shè)的警察和與事件有關(guān)的專設(shè)機(jī)構(gòu)人員。行政指揮部的內(nèi)外部之間的協(xié)調(diào)，由指揮部?jī)?nèi)部設(shè)立的協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)。在戰(zhàn)術(shù)指揮部中，如在不設(shè)行政指揮部的情況下，內(nèi)部成員由6個(gè)組構(gòu)成：人力與內(nèi)部事務(wù)組(S1)、災(zāi)情組(S2)、任務(wù)分配組(S3)、后勤保障組(S4)、媒體公關(guān)組(S5)和通訊組(S6)。在設(shè)立行政指揮部的情況下，戰(zhàn)術(shù)指揮部不設(shè)立媒體公關(guān)組，其職能由行政指揮部承擔(dān)。戰(zhàn)術(shù)指揮部的外部成員則包括遠(yuǎn)程通訊中心人員和一個(gè)信息處理人員，他們僅承擔(dān)信息收發(fā)和處理工作，不參與決策。通過(guò)內(nèi)部成員和外部成員間的合作，戰(zhàn)術(shù)指揮部保持了指揮信息的暢通。

最后，指揮與支援相配合。一般情況下，戰(zhàn)術(shù)指揮部的總指揮由事發(fā)地消防指揮員掌握，參加救援的其他組織均屬支援性的配合力量，作為戰(zhàn)術(shù)指揮部的調(diào)度對(duì)象并服從指揮。從某種角度上說(shuō)，在具體救援方面，行政指揮部也是戰(zhàn)術(shù)指揮部的支援與配合力量，發(fā)揮協(xié)調(diào)轄區(qū)行政和社會(huì)資源以保障應(yīng)急救援的功能。在轄區(qū)資源不足以應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)，行政指揮部負(fù)責(zé)向上一級(jí)別的政府申請(qǐng)支援，此時(shí)上級(jí)政府充當(dāng)?shù)氖桥浜辖巧瑓f(xié)調(diào)其轄區(qū)范圍內(nèi)的救援資源進(jìn)行支援，而非越俎代庖地行使指揮權(quán)。

三、 德國(guó)模式借鑒：?jiǎn)⑹九c探討

因其較成體系和有效的應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，德國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作多年來(lái)一直有序進(jìn)行。在保障本國(guó)應(yīng)急救援工作之余，德國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍還多次參加了海外救援，如在2008年汶川地震救援中，THW派遣了一支快速供水隊(duì)(SEEWA)參與水凈化工作。近年來(lái)，歐盟各成員國(guó)正在討論是否借鑒德國(guó)模式來(lái)幫助本國(guó)的應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。筆者于2011年5月2日至18日在THW的諾伊豪森培訓(xùn)學(xué)校學(xué)習(xí)期間，一批來(lái)自歐盟成員國(guó)的學(xué)員也正在接受THW的培訓(xùn)。

筆者拙見(jiàn)認(rèn)為，我國(guó)至少可以從如下五個(gè)方面予以探索。

第一，救援和救護(hù)相結(jié)合，建立綜合性基礎(chǔ)救援隊(duì)伍。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，綜合性救援隊(duì)伍需要掌握各種災(zāi)害場(chǎng)景下的基礎(chǔ)性救援技能，特別是救護(hù)基礎(chǔ)技能。建立救援和救護(hù)相結(jié)合的綜合性救援隊(duì)伍，有助于第一時(shí)間同時(shí)開(kāi)展救援和救護(hù)工作，減少突發(fā)事件中的人員傷亡。

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)整合應(yīng)急資源，建立或者確定綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍”(第二十六條),但并沒(méi)有明確如何建立，依托誰(shuí)來(lái)建立。2008年10月28日新修訂的《消防法》賦予了消防隊(duì)伍滅火救援之外的職能——應(yīng)急救援。在此背景下，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》要求：“各縣級(jí)人民政府要以公安消防隊(duì)伍及其他優(yōu)勢(shì)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍為依托，建立或確定‘一專多能’的縣級(jí)綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，在相關(guān)突發(fā)事件發(fā)生后，立即開(kāi)展救援處置工作。綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍除承擔(dān)消防工作以外，同時(shí)承擔(dān)綜合性應(yīng)急救援任務(wù)。”這一意見(jiàn)在一定程度上明確了以消防作為綜合救援隊(duì)伍的依托，也就要求消防隊(duì)伍在滅火救援之外要掌握一些其他災(zāi)害領(lǐng)域的基礎(chǔ)性救援技能，特別是醫(yī)療救護(hù)基礎(chǔ)技能。

第二，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別基礎(chǔ)上，建立必要的專業(yè)救援隊(duì)伍。在德國(guó)，除了專業(yè)的醫(yī)療救護(hù)隊(duì)伍外，其他專業(yè)救援隊(duì)伍都是根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰O(shè)，是在經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定當(dāng)?shù)卮嬖谀撤N特定風(fēng)險(xiǎn)后才設(shè)立的。以THW的油污專業(yè)隊(duì)為例，這種專業(yè)隊(duì)在德國(guó)只有靠海的地區(qū)才設(shè)立，因?yàn)榭亢５貐^(qū)才存在遭受有泄漏污染的可能性。