三、政府應(yīng)急管理體系建設(shè)的情況

中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的核心內(nèi)容可以概括為“一案三制”：

2003年6月17日，在抗擊"非典"斗爭取得決定性勝利之際，溫家寶主持召開專家座談會，研究加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展問題。他引用恩格斯的名言"一個聰明的民族，從災(zāi)難中學(xué)到的東西會比平時多得多"，強(qiáng)調(diào)要善于總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，更加重視提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力，更加重視對社會的管理，更加重視經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。在取得了抗擊"非典"的決定性勝利之后，中國全面加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)的工作也隨之起步，其核心內(nèi)容被簡要地概括為"一案三制"(應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制)。

(一)應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，是中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的首要工作。2003年11月，國務(wù)院辦公廳成立應(yīng)急預(yù)案工作小組。2005年1月26日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，審議并原則通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。4月17日，國務(wù)院印發(fā)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。5月至6月，應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類25件專項應(yīng)急預(yù)案、80件部門預(yù)案也陸續(xù)發(fā)布。

截至2005年底，全國應(yīng)急預(yù)案編制工作基本完成，包括國家總體應(yīng)急預(yù)案、25件專項應(yīng)急預(yù)案、80件部門應(yīng)急預(yù)案，共計106件，基本覆蓋了中國經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)事件的主要方面，許多市、區(qū)(縣)也制定了應(yīng)急預(yù)案，全國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。截至2007年11月，全國已制訂各級各類應(yīng)急預(yù)案130多萬件，所有的省一級政府、97.9%的市級政府、92.8%的縣級政府都已經(jīng)編制了總體應(yīng)急預(yù)案，同時還因地制宜地編制了大量專項及部門的預(yù)案，我市人民政府2006年就已編制發(fā)布《鄂州市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，隨后又陸續(xù)發(fā)布各類專項預(yù)案23件。全國"縱向到底、橫向到邊"的應(yīng)急預(yù)案體系基本形成。

(二)應(yīng)急管理體制

自2003年以來，在充分利用現(xiàn)有政府行政管理機(jī)構(gòu)資源的情況下，一個依托于政府辦公廳(室)的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度的綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理新體制初步確立。2006年6月15日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》提出，要"健全分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急救援隊伍建設(shè)"。2007年11月1日起開始施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定，"國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。"

總的來看，中國目前正在建設(shè)的新型綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理體制，是建立在法治基礎(chǔ)上的平戰(zhàn)結(jié)合、常態(tài)管理與非常態(tài)管理相結(jié)合的保障型體制，具有常規(guī)化、制度化和法制化等特征，有利于克服過度依賴政治動員所導(dǎo)致的初期反應(yīng)慢、成本高等問題。

(三)應(yīng)急管理機(jī)制

應(yīng)急管理機(jī)制是指突發(fā)事件全過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。應(yīng)急管理機(jī)制涵蓋突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中和事后全過程，主要包括預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、信息報告、決策指揮、公共溝通、社會動員、恢復(fù)重建、調(diào)查評估、應(yīng)急保障等內(nèi)容。

2006年7月，《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》指出，要"構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制"。自2003年"非典"疫情結(jié)束以來，黨中央、國務(wù)院和中央軍委發(fā)布了很多有關(guān)具體應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的文件，涉及監(jiān)測預(yù)警、信息報告、決策指揮、信息發(fā)布、恢復(fù)重建等多個方面。

(四)應(yīng)急管理法制

中國近幾年應(yīng)急管理工作最突出的特點(diǎn)，"就是在深入總結(jié)群眾實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制訂了各級各類應(yīng)急預(yù)案，形成了應(yīng)急管理體制機(jī)制，并且最終上升為一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章，使突發(fā)事件應(yīng)對工作基本上做到有章可循、有法可依。"據(jù)統(tǒng)計，在2007年11月1日《突發(fā)事件應(yīng)對法》施行前，中國已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律35件、行政法規(guī)37件。但這些法律法規(guī)只適用于特定領(lǐng)域突發(fā)事件的應(yīng)對工作，部門性強(qiáng)，不具廣泛的指導(dǎo)意義。在"非典"疫情暴發(fā)初期，原有立法提供的法制資源嚴(yán)重不足，導(dǎo)致政府反應(yīng)速度慢、信息不暢、協(xié)調(diào)不力、低效無序、無法可依。2003年5月12日《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的出臺，標(biāo)志著中國衛(wèi)生應(yīng)急處理工作納入法制化軌道，衛(wèi)生應(yīng)急處理機(jī)制進(jìn)一步完善。

2003年11月，清華大學(xué)公共管理學(xué)院和上海市法制辦分別接受國務(wù)院法制辦委托，著手起草《緊急狀態(tài)法》立法草案。2004年3月，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將現(xiàn)行憲法中規(guī)定的"戒嚴(yán)"修改為"進(jìn)入緊急狀態(tài)"，確立了我國的緊急狀態(tài)制度，為《緊急狀態(tài)法》立法提供了憲法依據(jù)。2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》，這是新中國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性法律。它的施行標(biāo)志著我國規(guī)范應(yīng)對各類突發(fā)事件共同行為的基本法律制度也已確立，為有效實施應(yīng)急管理提供了更加完備的法律依據(jù)和法制保障。我國目前已基本建立了以憲法為依據(jù)、以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心、以相關(guān)單項法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系，應(yīng)急管理工作也逐漸進(jìn)入了制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。

四、我省應(yīng)急救援隊伍建設(shè)管理的三種模式

2009年10月18日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》(國辦發(fā)〔2009〕59號文),要求加強(qiáng)基層綜合性應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，完善基層專業(yè)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)體系和基層應(yīng)急隊伍管理體制機(jī)制及保障制度。

公安部2010年確定湖北省為全國應(yīng)急救援建設(shè)的重點(diǎn)省份。省政府立足基層應(yīng)急救援現(xiàn)實需要，制定下發(fā)《縣級應(yīng)急救援試點(diǎn)工作方案》，明確“2市4縣”的省級試點(diǎn)和28個縣(市)的市級試點(diǎn)單位，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和指導(dǎo)專班，按照“邊建設(shè)、邊完善，邊總結(jié)、邊推廣”的方法，不斷推進(jìn)試點(diǎn)工作。各縣(市)因地制宜，整合資源，創(chuàng)新發(fā)展，建立“輪值”、“混編”、“分點(diǎn)”執(zhí)勤等三種縣域應(yīng)急救援模式。目前，全省50%的縣(市)已經(jīng)按照三種模式全面推開。

2011年7月11日上午，全國公安消防應(yīng)急救援工作現(xiàn)場會實戰(zhàn)演練在赤壁市舉行。公安部副部長劉金國，公安部消防局局長陳偉明，省委常委、常務(wù)副省長李憲生，省委常委、政法委書記、公安廳廳長吳永文出席會議，并觀摩了在赤壁舉行的突發(fā)重大災(zāi)害事故綜合應(yīng)急救援演習(xí)。劉金國部長指出：湖北省堅持高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、大力度投入、大規(guī)模整合，在全國率先依托消防部隊組建綜合應(yīng)急救援隊伍，短期內(nèi)形成了省、市、縣三級應(yīng)急救援體系，建立完善了應(yīng)急救援機(jī)制，走在了全國最前列，各地要認(rèn)真學(xué)習(xí)。

1、輪值執(zhí)勤模式。即：“部門派駐、政府補(bǔ)貼、輪流值守”。這種模式，有效整合了人力資源，節(jié)約了行政成本，既便于加強(qiáng)對專業(yè)隊伍的指導(dǎo)，又能更好地實現(xiàn)了執(zhí)勤力量的一專多能，有利于第一時間調(diào)集較強(qiáng)的突擊力量應(yīng)對各類突發(fā)事件。

2006年，《國家突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺后，各地、各部門加強(qiáng)應(yīng)急隊伍建設(shè)，我省大部分縣(市)都有森林、防汛、礦山、醫(yī)療、電力等10支以上專業(yè)應(yīng)急隊。這些隊伍，有的建起來后應(yīng)用較少，造成資源閑置;有的雖然經(jīng)常在用，但處置能力有限。一旦遇到較大災(zāi)害事故，不能形成整體戰(zhàn)斗力。針對這類情況，我們把各專業(yè)隊的職能和技術(shù)優(yōu)勢有機(jī)整合起來，建強(qiáng)一支一專多能、快速反應(yīng)的綜合應(yīng)急救援隊。

以赤壁為代表，市政府依托第二消防站，建立具有獨(dú)立法人資格和組織機(jī)構(gòu)代碼的應(yīng)急救援中心。由公安消防大隊派駐骨干，全市10支專業(yè)隊每周各派4名隊員輪流值守，每天保持45人常備執(zhí)勤力量。專業(yè)隊員工資福利由原單位承擔(dān)，市財政給予值守隊員每人每月100元崗位補(bǔ)貼和每天20元值班訓(xùn)練補(bǔ)貼。這種模式減少了行政成本，提高了專業(yè)隊?wèi)?yīng)急能力，提升了整個社會的應(yīng)急管理水平。

2、分點(diǎn)執(zhí)勤模式。即：“分類建隊、單位保障、聯(lián)動響應(yīng)”。這種模式，管理層級清晰，保障責(zé)任明確，最大限度地調(diào)動了社會各方面應(yīng)急力量，隊伍機(jī)動性強(qiáng)，適合地域廣闊地區(qū)突發(fā)事件后就近展開救援行動。

湖北作為中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。一些經(jīng)濟(jì)條件較好的縣市，應(yīng)急救援專業(yè)隊蓬勃發(fā)展。雖然這些專業(yè)隊力量較強(qiáng)，但各自為戰(zhàn)，聯(lián)動性不強(qiáng)，協(xié)同作戰(zhàn)能力較弱。針對這類情況，我們最大限度發(fā)揮各專業(yè)隊的力量、裝備優(yōu)勢，建立布局合理、響應(yīng)迅速、聯(lián)動力強(qiáng)的應(yīng)急救援體系。