2011年12月，日本政府在系統(tǒng)總結和評估東日本大地震的經(jīng)驗和教訓的基礎上，重新修訂了應急預案，以進一步增強其科學性、針對性和實用性。

注重應急預案的制度性設計

日本政府注重強化應急預案的制度性設計，構建了系統(tǒng)連貫、規(guī)范明晰、相互銜接的預案體系。日本政府把防災計劃(應急預案)分為三類：一是防災基本計劃，作為政府應急管理工作的重要基礎，防災基本計劃是全國應急管理領域的最高層計劃，依據(jù)《災害對策基本法》，由政府應急管理的最高機構中央防災會議制定;二是防災業(yè)務計劃，防災業(yè)務計劃是根據(jù)防災基本計劃，由指定的行政機構及指定的公共機構制定的計劃;三是地區(qū)防災計劃，地區(qū)防災計劃是根據(jù)防災基本計劃，由都道府縣及市町村的防災會議結合本地區(qū)的實際情況制定的防災計劃。

防災基本計劃是結合現(xiàn)有的應急管理體制、推進應急管理事業(yè)、實現(xiàn)妥善和迅速的災害恢復等方面工作而制定的計劃。1995年神戶大地震后，日本政府總結其教訓，在防災基本計劃中明確規(guī)定了中央政府、地方政府等組織的責任和義務，并針對不同種類的災害，在預防、響應、恢復和復興的各個階段，闡明了規(guī)范清晰、易于落實的災害對策。新修訂完成的防災基本計劃的框架主要包括：總則、震災對策篇、海嘯災害對策篇、風災和水災對策篇、火山災害對策篇、雪災對策篇、海上災害對策篇、航空事故對策篇、鐵路事故對策篇、道路事故對策篇、核事故對策篇、危險物等災害對策篇、大規(guī)?；馂膶Σ咂?、森林火災對策篇、其他災害對策篇、防災業(yè)務計劃與地區(qū)防災計劃中的重要事項等部分。

中央防災會議在制定防災基本計劃的同時，每年要結合應急管理領域的相關科研成果、已發(fā)生的災害及改進應對效果的對策等情況，對防災基本計劃進行研討，并對其進行必要修改。中央防災會議根據(jù)相關規(guī)定，制定基本計劃或對其進行修改時，要迅速將該情況向首相報告，并且要在通知指定行政機關的負責人、都道府縣知事及指定公共機構的同時，必須將有關事項進行公布。此外，日本政府注意各預案間、預案和規(guī)劃之間的相互銜接?！稙暮Σ呋痉ā芬?guī)定，制定行政機關的首長在制定防災業(yè)務計劃并實施時，要考慮與其他指定行政機關的首長制定的防災業(yè)務計劃進行相互調整，同心協(xié)力地、有機地制定防災業(yè)務計劃，并努力實施。同時，《災害對策基本法》還規(guī)定，都道府縣地區(qū)防災計劃不得與地區(qū)防災業(yè)務規(guī)劃(類似應急規(guī)劃)有所抵觸，并促進兩者在實際工作中能夠有效銜接。

以風險分析和評估為前提

日本政府把風險分析與評估作為增強應急預案針對性和實用性的基本方法。1995年神戶大地震后，日本政府把風險分析與評估作為整個應急準備工作的前提。在剛剛修訂完成的防災基本計劃中，日本中央政府經(jīng)過重新評估，將海嘯災害列為第二位的災害風險(僅次于地震災害)。實際上，早在東日本大地震發(fā)生之前，日本中央政府經(jīng)過系統(tǒng)性評估認為，最可能發(fā)生的大地震包括東海地震、東南海地震、南海地震、日本海溝千島海溝周邊海溝型地震、首都直下型地震以及中部地區(qū)、近畿地區(qū)直下型地震。為此，2003年以來每年在首相官邸舉行所有內閣大臣參加的巨災應急預案測試演練，假定的場景是東海、東南海、南海三場地震同時發(fā)生，造成25000人死亡(其中海嘯死亡9100人)，毀壞建筑55萬棟場景，從而為東日本大地震的應對工作打下了堅實基礎。當前，日本政府仍在加強對東日本大地震后南海、東南海地震的風險分析與評估，以加強應急準備。

由于經(jīng)過科學縝密的風險分析與評估，日本中央和地方政府的防災業(yè)務計劃中對某一特定時段，區(qū)域內可能發(fā)生的自然災害都有非常具體的推算，如人員被害情況、死亡、重傷、輕傷、建筑物損壞情況、全毀、半毀、火災情況、需要避難人數(shù)等內容，其統(tǒng)計數(shù)據(jù)甚至精確到個位，因此，就可以極具針對性地制定對策措施。舉例來說，中央防災會議對東京都地區(qū)可能發(fā)生的18種地震造成的損害分析和評估后認為，在發(fā)生8級地震之前將發(fā)生數(shù)次7級“首都直下型地震”?；诖耍诎▋乳w官房、消防廳等所有的中央政府機構的本部門的防災業(yè)務計劃中，統(tǒng)一設定的場景是晚 6時，東京都發(fā)生的直下型M7.3級地震，其中死亡人數(shù)約為11000人，全部倒塌的建筑物約為85萬棟，經(jīng)濟損失約為112兆日元。然后，根據(jù)該情況擬定本部門的應對措施。

融入“業(yè)務持續(xù)性管理”理念

日本政府把“業(yè)務持續(xù)性管理”(BusinessContinuityManagement，簡稱BCM)理念引入防災業(yè)務計劃制定中，是近年來政府應急管理工作的重要創(chuàng)新。“業(yè)務持續(xù)性管理”作為一種重要理念，最早來自于歐美國家企業(yè)經(jīng)營管理的實踐，主要關注在信息技術條件下，如何使現(xiàn)代企業(yè)在災害發(fā)生時能夠保障業(yè)務的持續(xù)運行。業(yè)務持續(xù)計劃(BCP)是通過事先分析組織潛在的各類威脅，進而制定和實施一系列備災措施，確保組織在巨災應對中能夠迅速恢復關鍵業(yè)務，從而保障組織整體業(yè)務的持續(xù)性運作。簡單來說，業(yè)務持續(xù)計劃是在傳統(tǒng)防災對策的基礎上，分析和研究災害發(fā)生時“應該優(yōu)先恢復哪些關鍵業(yè)務”的措施，系統(tǒng)評估這些關鍵業(yè)務“在多長時間內可以恢復到什么程度”，并以此來制定對策的具體內容(如災害對象的特別認定、影響度的評價、重要業(yè)務受災的估測、具體措施等)。

日本政府認為，發(fā)生地震等巨災時，如果政府的關鍵活動停滯，不僅對各政府自身造成影響，而且會影響到經(jīng)濟發(fā)展和社會生活，甚至可能產生其他外溢效應。為此，將“業(yè)務持續(xù)性管理”理念應用于政府防災業(yè)務計劃中，力爭在發(fā)生災害時使政府的關鍵業(yè)務活動持續(xù)進行，以確保日本的政府本身、全社會的穩(wěn)定，并使政府工作在最短時間內恢復。截至2010年6月，日本政府的各省廳和都道府縣所有的防災業(yè)務計劃中，都吸納了業(yè)務持續(xù)性管理的理念，加強了指揮、交通、通信等關鍵部門和重要基礎設施的抗災抗毀能力，以促進地震、海嘯等重特大突發(fā)事件情況下，本部門的關鍵業(yè)務能夠持續(xù)、有序開展。另外，日本政府還積極向全社會傳播該理念。2005年8月1日，日本中央防災會議下屬的“運用民間和市場的力量提高防災能力專門調查組”以及“企業(yè)評價與業(yè)務持續(xù)工作組”針對災害(特別是地震)對企業(yè)的影響，制定了《事業(yè)繼續(xù)指導方針第一版》。2009年2月，日本政府又進行了修訂，進一步規(guī)范了確保業(yè)務持續(xù)性的標準工作程序和方法。