基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)必須強化“九大支撐”

甘肅是一個幅員遼闊、地理環(huán)境多樣的省份。脆弱的生態(tài)環(huán)境、復(fù)雜多樣的地形和氣候，構(gòu)成了甘肅誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、道路交通事故等的主要因素。豐富的礦藏資源成為甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展驅(qū)動器的同時，也衍生了礦難、礦權(quán)糾紛等突發(fā)事件隱患。多民族聚居給甘肅的民族事業(yè)發(fā)展帶來欣欣向榮的同時，也給加強民族團結(jié)做好民族宗教工作帶來不小的壓力。甘肅河西地區(qū)靠近騰格里沙漠和巴丹吉林沙漠，沙塵暴的肆虐司空見慣，應(yīng)對沙坐天氣侵害幾乎成了經(jīng)常性的工作。甘肅特定的自然社會條件，給應(yīng)急管理工作帶來了嚴(yán)峻考驗。如何科學(xué)有效應(yīng)對各類突發(fā)事件，歷來是甘肅各級黨委、政府尤其是基層組織十分關(guān)注、特別重視的一項工作。近年來，在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，甘肅各基層組織堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強應(yīng)急管理工作的各項決策部署，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化工作措施，大力推進應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，著力強化應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂、審查、評估、管理應(yīng)用等工作，初步形成了以市級總體預(yù)案為龍頭、專項預(yù)案為主體、縣級預(yù)案為抓手、鄉(xiāng)級預(yù)案為依托，村(社區(qū))、企事業(yè)單位預(yù)案為基礎(chǔ)的四級預(yù)案體系。趨于完善科學(xué)的基層預(yù)案體系為妥善處置各類突發(fā)公共事件提供了抓手和保障，為維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定大局，促進甘肅經(jīng)濟社會實現(xiàn)跨越式發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

一、實踐中的收獲

1.部署推動。2004年，“甘肅省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》印發(fā)后，甘肅省政府辦公廳召開專題會議，對應(yīng)急預(yù)案編制、修訂和應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)工作進行具體部署。之后，甘肅省政府辦公廳又陸續(xù)下發(fā)《關(guān)于制定上報省級專項應(yīng)急預(yù)案的通知》、《關(guān)于修訂市州總體應(yīng)急預(yù)案和制定修訂省級專項應(yīng)急預(yù)案的意見》，制定《應(yīng)急預(yù)案編制指南》，進一步明確預(yù)案編寫的體例格式和內(nèi)容要求，督促指導(dǎo)各市州和各基層單位加強應(yīng)急預(yù)案制定修訂工作。2008年以來，甘肅省政府應(yīng)急辦堅持把應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)工作作為年度工作重點之一，年初對各市州、各部門和有關(guān)企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案的編制工作進行安排部署，年終進行全面統(tǒng)計調(diào)查和檢查督促，保證基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)有條不紊進行。

2.科學(xué)規(guī)范。各市州政府加強對基層應(yīng)急預(yù)案的嚴(yán)格審核把關(guān)，對內(nèi)容、體例格式不符合預(yù)案編制要求，與上級應(yīng)急預(yù)案不相匹配和銜接不緊密的，都要求進一步調(diào)研論證后修改完善，確保不同層次、不同類型應(yīng)急預(yù)案緊密銜接。涉及的處置程序和措施相互關(guān)聯(lián)，部門職能協(xié)調(diào)一致，堅決避免發(fā)生預(yù)案雷同、內(nèi)容矛盾、政策沖突、部門職能交叉重復(fù)，真正使基層各類應(yīng)急預(yù)案“看得懂、記得住、用得上”。各市州和縣市區(qū)政府應(yīng)急辦積極組織開展應(yīng)急預(yù)案編制培訓(xùn)，先后舉辦基層應(yīng)急預(yù)案編制工作培訓(xùn)班56期，請專家對預(yù)案編制的方式方法、內(nèi)容要求、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和注意事項進行輔導(dǎo)，對基層單位在應(yīng)急預(yù)案編制中遇到的困難和問題給予幫助和指導(dǎo)，有力推進了基層應(yīng)急預(yù)集體系建設(shè)。

3.全面編制。各市州按照省委、省政府的統(tǒng)一部署，進一步加強對基層應(yīng)急預(yù)案體系建沒的具體指導(dǎo)和推動落實，促進了基層應(yīng)急預(yù)案編制工作的順利進展。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，各市州共制定預(yù)案2192件，其中總體預(yù)案14件，專項預(yù)案598件，部門預(yù)案1104件，其他預(yù)案490件;縣市區(qū)共制定預(yù)案5548件，其中總體預(yù)案86件，專項預(yù)案2506件，部門預(yù)案2105件，其他預(yù)案851件;1234個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)共制定預(yù)案3555件，7928個行政村(社區(qū))共制定預(yù)案11315件;全省國有及國有控股企業(yè)和規(guī)模以上非國有企業(yè)制定預(yù)案4939件;各類學(xué)校共制定預(yù)案27605件，基本覆蓋了全省常見的各類突發(fā)事件，“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系初步建立。

4.廣泛宣傳。2007年6月，甘肅省政府辦公廳制定并印發(fā)了《甘肅省應(yīng)急管理科普宣教工作總體實施方案》。2008年12月，甘肅省政府應(yīng)急辦會同有關(guān)部門編輯出版了《公眾應(yīng)急常識手冊》，并印發(fā)各地、各有關(guān)部門用于開展應(yīng)急常識普及工作。各縣市區(qū)積極與新聞媒體聯(lián)合，組織開展應(yīng)急預(yù)案宣傳解讀，提高公眾應(yīng)急預(yù)案熟知度。各級把宣傳解讀應(yīng)急預(yù)案作為“五五”普法的重要內(nèi)容，推進應(yīng)急預(yù)案知識進學(xué)校、進社區(qū)、進企業(yè)、進農(nóng)村、進機關(guān)活動，不斷增強公眾應(yīng)急意識。各基層組織充分利用春節(jié)、五一、國慶長假期間人流集中的特點，在人員密集場所開展重大交通事故、火災(zāi)事故、衛(wèi)生防疫、安全生產(chǎn)事故圖片展，教育群眾提高公眾自我防范意識。同時，充分利用每年開展的“全國科普活動周”、“全國安全生產(chǎn)月”、“全國消防日”、“全國法制宣傳日”、“世界氣象日”、“國際減災(zāi)日”、“世界衛(wèi)生日”等重要節(jié)點，開展形式多樣、內(nèi)容豐富、聲勢浩大的公共應(yīng)急主題宣傳活動，不斷增強公眾應(yīng)急意識。

5.演練扎實。近年來，縣市區(qū)高度重視對應(yīng)急預(yù)案的演練，“十一五”期間，各縣市區(qū)共開展各級各類演練5794次。2009年，甘肅省政府辦公廳印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》后，各縣市區(qū)按照甘肅省應(yīng)急委員會的要求，普遍開展了以“熟悉流程、明確職責(zé)、鍛煉隊伍、增進協(xié)調(diào)”為主題的應(yīng)急演練。2011年，甘帝省政府與國土資源部依托基層組織在蘭州開展了山體滑坡地質(zhì)災(zāi)害大型演練、與中國石油天然氣集團公司在蘭州石化公司聯(lián)合舉行了煉化裝置爆炸著火應(yīng)急演練，與相關(guān)部門開展了應(yīng)急通信保障演練、地震應(yīng)急救援演練、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救援演練等，有效檢驗了基層預(yù)案體系，提升了基層應(yīng)急救援能力，達到了磨合機制、鍛煉隊伍、完善預(yù)案的目的。據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年全省各基層組織共開展各級各類應(yīng)急演練14254次，其中，自然災(zāi)害5571次，事故災(zāi)難4296次，公共衛(wèi)生事件2166次，社會安全事件2221次。

二、實踐中的困惑

近年來，甘肅省各基層組織在應(yīng)急預(yù)案編制和管理上雖然做了一些工作，取得了一些成績，但與省委、省政府的要求，與兄弟省市區(qū)基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)所取得的成效相比，還存在一定差距和不足，在基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中也遇到了一些困難和問題。

1.思想認(rèn)識不到位。個別縣市區(qū)對應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)所需人員、經(jīng)費等支持不力，組織領(lǐng)導(dǎo)、督促檢查不力，活學(xué)活用預(yù)案、修訂完善預(yù)案的職責(zé)意識比較淡薄。有的照搬照抄上級總體預(yù)案或其他地方已發(fā)布實施的預(yù)案。有的調(diào)查研究不夠，編制預(yù)案脫離實際，可操作性不強。有的預(yù)案管理使用流于形式，演練不經(jīng)常，修訂完善不及時。

2.保障措施不到位。多數(shù)縣市區(qū)沒有專門的應(yīng)急管理機構(gòu)，掛靠在政府辦公室，造成應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)組織保障不力。基層分管應(yīng)急工作的人員大多數(shù)身兼數(shù)職，沒有足夠的時間、精力專門從事應(yīng)急預(yù)案編制和管理工作，應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)缺乏足夠的人力支撐。甘肅屬于欠發(fā)達省份，縣市區(qū)政府財政相對困難，應(yīng)急預(yù)案的編制、管理、演練沒有列出專項經(jīng)費，有的盡管拆東墻補西墻，為應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)擠兌經(jīng)費，但都屬杯水車薪，難以從根本上解決問題?？h市區(qū)基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)相對滯后，信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)一的基層基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。由于受地方財力影響，縣市區(qū)在物資儲備、救援裝備的經(jīng)費投入十分有限，可支配調(diào)用的物力難以保障應(yīng)急響應(yīng)。

3.緊貼實際不到位?；鶎討?yīng)急預(yù)案編制過程中雷同現(xiàn)象比較突出，與本地、本單位特定的自然、社會、人文、氣象、地質(zhì)等實際結(jié)臺不緊密，將上級或其他單位、地方的預(yù)案更換名稱挪為己用，制定的預(yù)案不能完全涵蓋本地、本單位容易誘發(fā)的突發(fā)事件，預(yù)案中設(shè)計的救援力量、救援物資、應(yīng)急措施等在本單位現(xiàn)有條件下無法兌現(xiàn)，預(yù)案中職責(zé)不清、語言表達不詳、設(shè)定的預(yù)警信號不明，使預(yù)案難以有效落實。

4.評估總結(jié)不到位。部分縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急演練后不能及時科學(xué)評估演練，修訂完善預(yù)案，使演練沒有達到檢驗、完善預(yù)案的真正目的。應(yīng)對突發(fā)事件啟動預(yù)案時，不能根據(jù)現(xiàn)時現(xiàn)地的情況及時修訂補充完善預(yù)案，致使應(yīng)急響應(yīng)、處置過程中打亂仗。處置突發(fā)事件結(jié)束后，不能及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，及時修改預(yù)案中存在的問題。

5.機制運轉(zhuǎn)不到位?？h市區(qū)部門之間、縣市區(qū)之間以及條塊之間、預(yù)防與處置之間銜接不夠緊密，多方協(xié)同處置各類突發(fā)事件時，人員、信息、資源等難以快速集成與共享;許多突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與日常應(yīng)急管理存在脫節(jié)現(xiàn)象，應(yīng)急管理能力、經(jīng)驗難以持續(xù)和繼承，亟待建立規(guī)范、脅調(diào)、有序的長效機制。

三、實踐中的思考

應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)是成功處置各類突發(fā)事件的前提和基礎(chǔ)，是防范風(fēng)險、最大限度地減少損失和傷亡的重要保障和抓手，是各級各類人員有效應(yīng)對突發(fā)事件的科學(xué)依據(jù)。如果沒有科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急響應(yīng)和處置過程就會無據(jù)可依，事到臨頭就會束手無策，小災(zāi)也會釀大禍。應(yīng)急管理工作的實踐使我們充分認(rèn)識到，加強基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，提高基層應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量必須抓好“九大支撐”。

一是抓好認(rèn)識支撐。要著力提高縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合素質(zhì)，強化宗旨意識、憂患意識、責(zé)任意識、大局意識、創(chuàng)新意識和科學(xué)意識，切實增強他們抓好基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的使命感。要加強警示教育，將全國特別是甘肅應(yīng)對突發(fā)事件正反兩方面的典型案例制成警示教育片，涉密的借助學(xué)習(xí)培訓(xùn)、召開會議等時機進行專題教育，非涉密的利用電視、廣播等平臺進行經(jīng)常性教育，切實增強他們抓好應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的危機感。要把應(yīng)急預(yù)案的編制修訂工作同其他社會經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)一同列入政府年度目標(biāo)責(zé)任制考核范疇，切實增強縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)抓好應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的責(zé)任感，維護應(yīng)急預(yù)案嚴(yán)肅性、權(quán)威性的緊迫感。

二是抓好設(shè)計支撐。應(yīng)制定省級應(yīng)急預(yù)案體系總體框架和發(fā)展規(guī)劃以帶動基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè);出臺省市州應(yīng)急預(yù)案管理辦法規(guī)范基層應(yīng)急預(yù)案管理工作;統(tǒng)一突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，使基層在應(yīng)對實踐中更加便于操作;制定統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案編制標(biāo)準(zhǔn)、體例規(guī)范，明確設(shè)計應(yīng)急處置裝備、設(shè)施、物資的準(zhǔn)備、調(diào)配責(zé)任和權(quán)限，指導(dǎo)基層應(yīng)急預(yù)案更富于實戰(zhàn)性。

三是抓好組織支撐。應(yīng)加強縣市區(qū)政府應(yīng)急管理辦事機構(gòu)和各級各類專項應(yīng)急指揮部及其常設(shè)機構(gòu)建設(shè)，明確工作職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置、人員配備標(biāo)準(zhǔn)，強化應(yīng)急管理干部隊伍建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。堅持關(guān)口前移，重心下沉，按照“有職能、有機構(gòu)、有人員”的要求，盡快建立基層應(yīng)急預(yù)案建設(shè)網(wǎng)絡(luò)體系，確定專兼職工作人員，夯實基層基礎(chǔ)工作，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局，推進應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)常態(tài)化、科學(xué)化發(fā)展。

四是抓好制度支撐。結(jié)合實際制定應(yīng)急預(yù)案管理工作制度，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案管理數(shù)據(jù)庫，確定專人負(fù)責(zé)應(yīng)急預(yù)案管理，使應(yīng)急預(yù)案管理更加規(guī)范。實行應(yīng)急預(yù)案管理工作調(diào)查統(tǒng)計制度，每年逐級調(diào)查統(tǒng)汁預(yù)案編制、修訂情況，使各級各部門對本轄區(qū)各類應(yīng)急預(yù)案做到心中有數(shù)、運用自如。制定應(yīng)急預(yù)案評估、修訂制度，明確應(yīng)急預(yù)案修訂條件、時限、方法、要求、審批、發(fā)布等，使預(yù)案的編制、修訂規(guī)范化。制定應(yīng)急預(yù)案演練實施細(xì)則，進一步規(guī)范基層應(yīng)急演練活動。

五是抓好保障支撐。省級財政應(yīng)把應(yīng)急管理資金納入財政預(yù)算，加大對縣市區(qū)應(yīng)急預(yù)案編制、培訓(xùn)和演練經(jīng)費的投入，健全長效規(guī)范的應(yīng)急保障贊金投入和支付機制。應(yīng)加強應(yīng)急物資儲備庫建設(shè)，合理確定儲備品種和規(guī)模，實行動態(tài)管理，保證及時補充和更新。充分發(fā)揮社會儲備作用，建立防調(diào)機制，制定優(yōu)惠措施，鼓勵企業(yè)、社會組織、個人進行應(yīng)急物資儲備。應(yīng)開辟多元化經(jīng)費、物資保障渠道，實行政府、企業(yè)、社團組織相結(jié)合的應(yīng)急保障機制，鼓勵公民、法人和其他非政府組織提供物資、資金和技術(shù)支持。

六是抓好科技支撐。依托全省電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立基層應(yīng)急平臺體系，實現(xiàn)基礎(chǔ)支撐、應(yīng)用系統(tǒng)、移動平臺、應(yīng)急指揮場所、綜合預(yù)測預(yù)警、信息接報與發(fā)布、事態(tài)跟蹤、綜合研判、決策會商、應(yīng)急評估和管理功能。加強縣市區(qū)政府應(yīng)急平臺和綜合應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)及信息資源整合，建成上下貫通、左右銜接、信息共享、互有側(cè)重、互為支撐、安全通暢的應(yīng)急平臺體系，提高基層綜合應(yīng)急響應(yīng)能力。

七是抓好演練支撐。堅持把應(yīng)急演練作為強化應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、增強預(yù)防和處置突發(fā)公共事件實戰(zhàn)能力的重要舉措，不斷加強演練基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，針對不同類型的突發(fā)公共事件，組織開展實戰(zhàn)性強、群眾廣泛參與的綜合性應(yīng)急演練。各基層組織每年至少應(yīng)開展1次演練活動，確保各類應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和規(guī)范性。

八是抓好培訓(xùn)支撐。依托各級培訓(xùn)機構(gòu)和蘭州國家陸地搜尋與救護纂地，建設(shè)基層應(yīng)急管理培訓(xùn)基地，配備必要的應(yīng)急實物與模擬仿真訓(xùn)練系統(tǒng)、應(yīng)急管理培訓(xùn)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和教學(xué)設(shè)備，充實師資力量，開發(fā)應(yīng)急管理系列課程，對基層應(yīng)急管理人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部進行應(yīng)急預(yù)案體系知識和技能培訓(xùn)。

九是抓好宣傳支撐。積極構(gòu)建各級各類宣傳教育平臺，形成政府、社區(qū)、農(nóng)村、企業(yè)、學(xué)校有機結(jié)合的應(yīng)急預(yù)案知識宣傳教育體系?？h市區(qū)應(yīng)加大應(yīng)急預(yù)案宣傳普及力度，利用新聞媒體、鄉(xiāng)村廣播和網(wǎng)絡(luò)大力宣傳應(yīng)急預(yù)案，使公眾了解突發(fā)公共事件的種類、特點和危害，掌握預(yù)防、避險的基本技能，提高公眾憂患意識、社會責(zé)任意識和自救互救能力。定期組織開展應(yīng)急預(yù)案知識競賽，編發(fā)形式多樣的應(yīng)急預(yù)案知識讀物或制品，使公眾進一步了解掌握和熟知應(yīng)急預(yù)案。基層組織應(yīng)充分利用宣傳欄、講座、科普展覽等形式，開展面向公眾的應(yīng)急預(yù)案知識宣傳教育活動。

作者簡介

侯耀升，甘肅省人民政府應(yīng)急管理辦公室調(diào)研員。賈又衡，甘肅省人民政府應(yīng)急管理辦公室干部。