1999年11月24日，山東煙大汽車輪渡股份有限公司“大舜”號滾裝船在煙臺附近海域沉沒，船上共有旅客船員302人，其中282人遇難，造成了震驚中外的“11·24”特大海難事故。事故發(fā)生地距離煙臺海岸線僅有數(shù)海里，但當時煙臺海上救助打撈局多數(shù)船舶均在遠離事故現(xiàn)場的海域從事生產(chǎn)經(jīng)營，僅有“煙救13輪”一艘救助船趕赴現(xiàn)場，且由于風浪大、船舶性能差，未能實施有效救助。雖然“11·24”事故是一起由火災引起的特大海難，但同時也暴露了我國海上專業(yè)應急救援管理體制的弊端，長期以來，對海上專業(yè)應急救援隊伍投入嚴重不足，專業(yè)救援隊伍實行“以經(jīng)營養(yǎng)救助”、依靠生產(chǎn)經(jīng)營彌補救助經(jīng)費不足，專業(yè)救援裝備落后，嚴重影響了海上應急救援任務的執(zhí)行。
一、救撈體制改革及改革后救撈隊伍的發(fā)展
為了盡快改變我國海上專業(yè)應急救援力量薄弱的狀況，2003年6月28日，在國務院的領導下，在國家發(fā)改委、財政部、人事部、勞動保障部、中央編辦等部委的大力支持下，交通部組織完成了具有歷史意義的國家救助打撈體制改革。改革將交通部所屬各海上救助打撈局中的專業(yè)救助力量和專業(yè)打撈力量分開，組建國家專業(yè)救助隊伍(即交通部北海、東海、南海救助局)和國家專業(yè)打撈隊伍(即交通部煙臺、上海、廣州打撈局)，改革后又成立了四支救助飛行隊。其中救助局和救助飛行隊是國家全額撥款的事業(yè)單位，日常經(jīng)費和裝備建設由國家投資;打撈局是自收自支的事業(yè)單位，重大搶險打撈裝備由國家投資。救撈體制改革10年來，救助打撈隊伍在北起鴨綠江、南至西沙海域的海岸線上建成了比較完整的海上立體救助和搶險打撈網(wǎng)絡，在國家海上應急救援中發(fā)揮了主力軍作用。十年來共出動專業(yè)救撈力量11,929次，執(zhí)行應急救助搶險任務8,785起，成功救助遇險人員34,030名、遇險船舶1,873艘，打撈船舶99艘，在大連“5·7”空難應急打撈、福建沙埕搶險救災、四川汶川地震救援、南海越南漁民救援和北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會、深圳大運會海上應急保障任務中發(fā)揮了重要作用。此外還組織力量將我國第一艘航母“瓦良格”號從烏克蘭經(jīng)土耳其博斯普魯斯海峽拖帶回國，圓滿完成了“神舟”系列飛船發(fā)射和海上維權應急救援保障工作。
2008年國務院應急辦、國務院參事室、國家發(fā)改委、財政部等有關部門專家審議通過了水運科學院編制的《救撈體制改革后評估報告》，認為：救撈體制改革是成功的，救撈發(fā)展方向是正確的，符合國家利益，適應民生需求,與黨和政府提出的經(jīng)濟社會發(fā)展的方針政策保持了一致，與中國特色社會主義建設事業(yè)的發(fā)展脈絡保持了一致。救撈體制改革后，救撈系統(tǒng)在人命救助、環(huán)境救助、財產(chǎn)救助和搶險打撈等方面體現(xiàn)的社會效益轉化為經(jīng)濟效益超過4500億元，國家每投入1元產(chǎn)生的社會效益達到245元，評審專家組建議該報告作為政府有關部門決策的重要參考依據(jù)。
二、當前面臨的困難
為落實中央“建設精干實用國家專業(yè)應急救援隊伍”的要求，在國家發(fā)改委、財政部的大力支持下和交通運輸部的高度重視和正確領導下，救助打撈隊伍切實提高了裝備水平和應急能力。然而，伴隨著基礎設施的快速發(fā)展，各救助局、飛行隊經(jīng)費不足問題日益突出。一是人員經(jīng)費缺口巨大。以2012年為例，救助單位人員經(jīng)費實際需求為3.49億元，財政撥款人員經(jīng)費預算為1.17億元，缺口達2.27億元。二是特殊崗位人員工資標準遠低于市場平均水平。救撈系統(tǒng)所屬飛行員、船員、潛水員同其他民用航海、航空專業(yè)人員相比，工作風險大、強度高、環(huán)境苦，專業(yè)要求更高。例如救助航空器往往是在民用、通用航空器不允許起飛的惡劣氣象條件下起飛救援的。但是國家沒有為救撈系統(tǒng)這些特殊崗位建立作業(yè)津貼標準，國家財政在核定救撈系統(tǒng)人員經(jīng)費時雖然予以傾斜和照顧，但是核撥標準只有3.72萬元/人/年，遠遠低于社會同行業(yè)平均工資，難以體現(xiàn)特殊人才的價值，目前人才流失狀況呈日趨嚴重的趨勢。三是日常救助經(jīng)費不足。改革后大量救助裝備投入使用，但現(xiàn)有經(jīng)費難以滿足新造大型救助船、救助直升機日常運行的需求。為了節(jié)約日益捉襟見肘的經(jīng)費、特別是燃油費，各救助局只能減少大型救助船舶和重要救助船舶的出動和正常演練，導致這些先進的裝備在海上應急救援中難以發(fā)揮應有的作用。目前，經(jīng)費問題已經(jīng)嚴重制約了這支國家唯一海上專業(yè)救援隊伍正常的救助行動和事業(yè)發(fā)展，如果不能盡快得到解決，這支歷經(jīng)改革后十年磨成一劍的專業(yè)隊伍將很快走下坡路，類似“11·24”特大海難事故發(fā)生后不能實施有效救助的的悲劇可能重演。
三、有關建議
黨的十八大報告中明確指出：“堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。”這是我國首次以黨的報告的形式對國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略做系統(tǒng)的闡述，對我國全面走向海洋具有重大而深遠的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。國家救助打撈隊伍是國家應急保障體系的重要組成部分，是國防交通戰(zhàn)備的中堅力量。為盡快建成全方位覆蓋、全天候運行、快速反應、救助有效的現(xiàn)代化國家專業(yè)救撈體系，特建議：
1.國家預算分配時提高國家專業(yè)救撈隊伍的預算額度，彌補支撐其日常運行、訓練、搶險的經(jīng)費缺口，使經(jīng)費起碼能滿足現(xiàn)有船舶、直升機等裝備設施救助、訓練和維護隊伍穩(wěn)定的需要，避免這支國家應急隊伍走上“以經(jīng)營養(yǎng)救助”的老路。
2.盡快出臺國家救助飛行隊特崗津貼標準，體現(xiàn)專業(yè)人才的特殊價值，保證專業(yè)人才隊伍的穩(wěn)定。(宋家慧)
