國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的通信保障方面，采用了很多先進(jìn)的技術(shù)、手段和措施，取得了突出的成效，對(duì)我國(guó)應(yīng)急通信的發(fā)展具有很高的參考價(jià)值。

一、國(guó)外應(yīng)急通信保障的主要做法

發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急通信發(fā)展較早，經(jīng)過(guò)了多年的建設(shè)和實(shí)踐的不斷檢驗(yàn)，目前已頗具規(guī)模。其中，日本、美國(guó)、歐洲均建立了較為完善的應(yīng)急通信體系，在近年間的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了突出的作用。

（一）美國(guó)

近年來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)影響重大的兩次突發(fā)事件分別是2001年的9.11恐怖襲擊事件和2005年的卡特里娜颶風(fēng)，共造成數(shù)千人喪生。在這兩次災(zāi)難中，美國(guó)政府和電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)采取了一系列應(yīng)急通信措施，取得了較好的效果。

1、政府應(yīng)急電信服務(wù)（GETS）

GETS是由美國(guó)國(guó)家通信系統(tǒng)管理辦公室（OMNCS）管理的通信服務(wù)，為了在突發(fā)事件、危急災(zāi)害或核攻擊等發(fā)生時(shí)，保障國(guó)家安全應(yīng)急通信的暢通。GETS提供包括語(yǔ)音、傳真和低速數(shù)據(jù)服務(wù)，通過(guò)簡(jiǎn)單的撥號(hào)計(jì)劃或個(gè)人識(shí)別號(hào)碼（PIN）卡識(shí)別策略進(jìn)行認(rèn)證接入，通過(guò)現(xiàn)有的PSTN通路通信，提供可選路由、優(yōu)先級(jí)服務(wù)和其他增強(qiáng)服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)普通PSTN呼叫不能提供的服務(wù)，即使在通信擁塞和遭到破壞的條件下也能基本保證呼叫實(shí)現(xiàn)。

在911事件中，共處理了1.8萬(wàn)個(gè)GETS呼叫。在卡特里那颶風(fēng)之前發(fā)放了1000張新GETS卡，在颶風(fēng)期間有4000個(gè)應(yīng)急響應(yīng)官員及國(guó)家安全和應(yīng)急準(zhǔn)備（NS/EP）用戶(hù)完成了4萬(wàn)個(gè)GETS呼叫。這些優(yōu)先呼叫在網(wǎng)絡(luò)大量擁塞的情況下為指揮救援工作提供了有力支撐。

2、無(wú)線優(yōu)先業(yè)務(wù)（WPS）

9.11事件后，美國(guó)通信行業(yè)總結(jié)教訓(xùn)，對(duì)基本無(wú)線業(yè)務(wù)進(jìn)行改進(jìn)，使得NS/EP用戶(hù)的無(wú)線呼叫排到優(yōu)先服務(wù)的隊(duì)列，以完成呼叫，這就是無(wú)線優(yōu)先業(yè)務(wù)。與GETS一起，WPS在緊急情況下，可以大幅度提高“端到端”的呼叫完成率。

在卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生期間，向4000個(gè)聯(lián)邦應(yīng)急官員和NS/EP用戶(hù)提供WPS，WPS完成率為 84% ，相比而言，高峰時(shí)常規(guī)移動(dòng)電話(huà)完成率不到10％。

3、VoIP技術(shù)

無(wú)線VoIP則是在救助中心、避難所等地最實(shí)用的話(huà)音通信工具。

4、衛(wèi)星通信

利用衛(wèi)星通信不受地面災(zāi)害影響的特點(diǎn)，大力推進(jìn)衛(wèi)星電話(huà)的應(yīng)用，作為最后的通信手段為災(zāi)難應(yīng)對(duì)提供可靠的保障。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理總署在颶風(fēng)期間派出了20多臺(tái)衛(wèi)星應(yīng)急通信車(chē)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，緩解了當(dāng)?shù)赝ㄐ畔到y(tǒng)的壓力。

5、免費(fèi)熱線電話(huà)、救助網(wǎng)站

在第一時(shí)間開(kāi)通紅十字會(huì)的800號(hào)長(zhǎng)途免費(fèi)電話(huà)，方便社會(huì)各界捐贈(zèng)；開(kāi)通災(zāi)難管理和救助的專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站，動(dòng)態(tài)地向社會(huì)公眾發(fā)布有關(guān)災(zāi)難的各種信息，同時(shí)通過(guò)這一網(wǎng)站更好的調(diào)集和整合各種應(yīng)急資源，為高效開(kāi)展救援提供全方位的信息支持。

（二）日本

日本是自然災(zāi)害大國(guó)，更是地震災(zāi)害的重災(zāi)國(guó)。為了有效應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害，作為世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家之一的日本，在應(yīng)急通信體系、技術(shù)、能力等方面大力建設(shè)，取得了理想的防災(zāi)減災(zāi)成效，非常值得我們借鑒。

在經(jīng)歷“阪神大地震”后，日本政府深刻認(rèn)識(shí)到防災(zāi)通信建設(shè)的重要性，經(jīng)過(guò)多年的努力，建立起了覆蓋全國(guó)、功能完善、技術(shù)先進(jìn)的防災(zāi)專(zhuān)用通信網(wǎng)絡(luò)，包括：

1、以政府各職能部門(mén)為主，由固定通信線路、衛(wèi)星通信線路和移動(dòng)通信線路組成的“中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)”；

2、連接消防廳與都道府縣的“消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)”；

3、以自治體防災(zāi)機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉栏h、市町村的“防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)”；

4、在應(yīng)急過(guò)程中實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的防災(zāi)相互通信無(wú)線網(wǎng)等。

2003年日本本州島發(fā)生7級(jí)地震，由于之前已經(jīng)建立了完備的應(yīng)急通信體系，整個(gè)處置過(guò)程非常迅速、有序。地震一發(fā)生，新干線列車(chē)、核電站、煉油廠等全部自動(dòng)停止運(yùn)行；地震發(fā)生1-2分鐘，電視畫(huà)面出現(xiàn)地震消息及相應(yīng)的視頻；10分鐘后，攝像直升機(jī)已向首相官邸傳送災(zāi)區(qū)圖像；1.5小時(shí)后，召開(kāi)記者招待會(huì)，宣布政府對(duì)地震的判斷；……。日本政府反應(yīng)極為迅速，應(yīng)對(duì)有效，以至于災(zāi)害造成的損失較為輕微，充分顯示了現(xiàn)代化的應(yīng)急通信信息系統(tǒng)在突發(fā)公共事件應(yīng)急中所發(fā)揮的顯著作用。

另外，日本電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃時(shí)即考慮防災(zāi)措施，建立了多路由和環(huán)形傳輸線路機(jī)制，還配備了一定的應(yīng)急通信設(shè)施，如：可攜帶的衛(wèi)星通信地球站、數(shù)字移動(dòng)衛(wèi)星通信站、應(yīng)急用可攜帶交換系統(tǒng)、可攜帶移動(dòng)基站等，以應(yīng)對(duì)災(zāi)難。值得一提的是，日本NTT公司提供了“l71”災(zāi)難應(yīng)急消息和i-mode消息板業(yè)務(wù)，可以有效降低災(zāi)害發(fā)生時(shí)的突發(fā)話(huà)務(wù)高峰。“171” 災(zāi)難應(yīng)急消息業(yè)務(wù)即指：災(zāi)害發(fā)生后，某位受災(zāi)者撥打171留言，別人再撥打171時(shí)，只要輸入那位受災(zāi)者的電話(huà)號(hào)碼，就可以聽(tīng)到相應(yīng)的留言。

2011年3月11日日本遭遇特大地震海嘯災(zāi)害，災(zāi)區(qū)通信設(shè)施受到了嚴(yán)重的損壞，通信幾乎全部中斷。日本各主要運(yùn)營(yíng)商均啟動(dòng)了防災(zāi)機(jī)制，迅速有效地開(kāi)展災(zāi)區(qū)的通信保障工作，通過(guò)修復(fù)受災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，派出衛(wèi)星通信車(chē)及移動(dòng)基站車(chē)覆蓋重點(diǎn)公共設(shè)施，為了保障救援部門(mén)的通信，給日本政府和自衛(wèi)隊(duì)共借出603臺(tái)衛(wèi)星電話(huà)和858臺(tái)蜂窩移動(dòng)電話(huà)，啟動(dòng)“171”災(zāi)難應(yīng)急消息業(yè)務(wù)，免費(fèi)借出手機(jī)等手段幫助災(zāi)區(qū)迅速恢復(fù)臨時(shí)通信能力，同時(shí)國(guó)外通信企業(yè)也通過(guò)各種手段對(duì)日本進(jìn)行了支援?？梢?jiàn)日本政府通過(guò)完善的防災(zāi)機(jī)制和應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行組織調(diào)度，保障了救援工作的有效開(kāi)展。

（三）英國(guó)

2005年7月7日，英國(guó)首都倫敦地鐵和公共汽車(chē)相繼發(fā)生多起恐怖襲擊爆炸事件，造成56人死亡。地鐵爆炸并沒(méi)有造成公眾網(wǎng)的損毀，但是爆炸發(fā)生后，用戶(hù)紛紛給親友們撥打電話(huà)，使得電話(huà)系統(tǒng)發(fā)生了史無(wú)前例的擁堵現(xiàn)象。英國(guó)最大的移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商沃達(dá)豐公司表示，爆炸發(fā)生后網(wǎng)絡(luò)通話(huà)量增加了2.5倍，短信數(shù)量增加了一倍，這還不包括那些沒(méi)有連通的呼叫。英國(guó)電信公司的網(wǎng)絡(luò)通話(huà)量也增加了一倍，迅速增長(zhǎng)的話(huà)務(wù)量造成了網(wǎng)絡(luò)的擁塞。

運(yùn)營(yíng)商采用了“呼叫終止”的方式來(lái)平息網(wǎng)絡(luò)擁塞。“呼叫終止”就是提前“丟棄”一部分打往擁塞地區(qū)的電話(huà)（不影響緊急呼叫999業(yè)務(wù)），以降低網(wǎng)絡(luò)的呼入業(yè)務(wù)量。此外，移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商還使用“半速率編碼”，靠降低質(zhì)量來(lái)處理更多的呼叫；在高需求的2個(gè)半小時(shí)內(nèi)，還對(duì)短信進(jìn)行了延遲傳送。

為了對(duì)重要應(yīng)急響應(yīng)部門(mén)進(jìn)行通信保障，英國(guó)的移動(dòng)網(wǎng)有一個(gè)特殊的網(wǎng)絡(luò)管理方案，即接入超載控制（ACCOLC），它對(duì)持有SIM卡的重要人員提供“特權(quán)”接入（類(lèi)似美國(guó)的WPS，但當(dāng)ACCOLC啟動(dòng)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)不再受理公眾呼叫）。爆炸事件中，倫敦警察局指揮運(yùn)營(yíng)商在爆炸地點(diǎn)1公里范圍內(nèi)調(diào)用ACCOLC，以方便他們之間的通信。但是，由于管理上的混亂，其他一些應(yīng)急響應(yīng)部門(mén)（如倫敦急救隊(duì)）和公眾的通信卻受到了影響，對(duì)靠公眾移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行通信的醫(yī)療救護(hù)系統(tǒng)等造成了很大的麻煩，其教訓(xùn)很值得反思。

二、我國(guó)應(yīng)急通信保障的主要做法

　　2003年非典發(fā)生后，國(guó)家十分重視應(yīng)急管理工作，應(yīng)急通信也得到了一定的發(fā)展，具備了車(chē)載衛(wèi)星通信、車(chē)載移動(dòng)通信、便攜衛(wèi)星移動(dòng)通信等較為豐富的應(yīng)急通信手段，并在近年來(lái)的歷次災(zāi)害中得到了不斷檢驗(yàn)。本文以汶川大地震為例介紹我國(guó)應(yīng)急通信保障的主要做法。2008年5月12日，我國(guó)四川省汶川地區(qū)發(fā)生8級(jí)特大地震，當(dāng)?shù)毓猛ㄐ呕景c瘓，應(yīng)急通信發(fā)揮了非常突出的作用，為抗災(zāi)救援提供了有力的保障。主要做法有：

1、利用衛(wèi)星移動(dòng)電話(huà)報(bào)出災(zāi)區(qū)信息。5月12日下午，中國(guó)電信汶川分公司員工利用海事衛(wèi)星電話(huà)與阿壩州電信公司進(jìn)行了短暫溝通，這是震后從汶川打出的第一個(gè)電話(huà)。

2、出動(dòng)衛(wèi)星通信車(chē)，搭建臨時(shí)指揮所通信系統(tǒng)。地震當(dāng)晚，中國(guó)電信四川應(yīng)急通信保障隊(duì)伍利用應(yīng)急衛(wèi)星通信車(chē)為國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部第一個(gè)臨時(shí)指揮所建立起通信系統(tǒng)。

3、采用IDR方式，盡快開(kāi)通移動(dòng)通信。中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通利用衛(wèi)星鏈路替代固定線路，在重災(zāi)區(qū)臨時(shí)架設(shè)開(kāi)通移動(dòng)基站，為救援工作提供強(qiáng)有力的通信支持。

4、緊急調(diào)集了大量衛(wèi)星電話(huà)，全力支持四川災(zāi)區(qū)指揮、救援通信。

5、利用VSAT衛(wèi)星通信、KU衛(wèi)星應(yīng)急通信車(chē)等，為中央電視臺(tái)等實(shí)時(shí)直播報(bào)道、唐家山堰塞湖排險(xiǎn)通信、國(guó)土資源部高清晰衛(wèi)星遙感地圖傳送等提供了有力支撐。

6、配合政府部門(mén)發(fā)布災(zāi)害預(yù)警、交通狀態(tài)、防災(zāi)避災(zāi)提示等各類(lèi)公益短信息；開(kāi)通114尋親平臺(tái)服務(wù)，幫助尋找失散親人；在通信一時(shí)難以恢復(fù)的重災(zāi)區(qū)開(kāi)設(shè)衛(wèi)星電話(huà)，免費(fèi)提供給受災(zāi)群眾報(bào)平安；等等。

三、國(guó)外應(yīng)急通信保障工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)前面的介紹，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)外應(yīng)急通信發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，已具備了較為成熟的體系，特別是日本政府在應(yīng)急通信方面的建設(shè)處于世界領(lǐng)先地位，這些成熟的經(jīng)驗(yàn)給正在處于初始建設(shè)階段的我國(guó)應(yīng)急通信帶來(lái)了很多有益的啟示。

1、政府主導(dǎo)，構(gòu)建體系

阪神地震后，日本政府痛定思痛，以政府為主導(dǎo)，建設(shè)了獨(dú)立于電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)之外的專(zhuān)用通信防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)體系，多個(gè)防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)形成一個(gè)相互銜接、廣泛覆蓋的體系，可滿(mǎn)足防災(zāi)、救災(zāi)和抗災(zāi)各個(gè)環(huán)節(jié)的通信需求。相比而言，我國(guó)的應(yīng)急通信建設(shè)多以應(yīng)急通信設(shè)備配置為主，對(duì)公用通信網(wǎng)的依存度較高，自組網(wǎng)能力十分欠缺；另外，當(dāng)前的應(yīng)急通信系統(tǒng)高度依靠企業(yè)建設(shè)，由于其缺乏經(jīng)濟(jì)效益而投入不足，制約了我國(guó)應(yīng)急通信發(fā)展。

因此，我國(guó)應(yīng)急通信應(yīng)結(jié)合國(guó)情，加強(qiáng)政府參與，逐步建立政府主導(dǎo)的應(yīng)急通信投資、建設(shè)、運(yùn)行體制，使應(yīng)急通信能夠相對(duì)獨(dú)立于公用通信網(wǎng)；同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的、統(tǒng)一高效的應(yīng)急通信體系，并整合各相關(guān)行業(yè)現(xiàn)有的應(yīng)急通信設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)等形成一個(gè)主次分明、銜接有序的體系，盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急通信由“點(diǎn)”向“網(wǎng)”的轉(zhuǎn)變。

2、加強(qiáng)公用通信網(wǎng)的應(yīng)急通信能力

公用通信網(wǎng)在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)首先轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;最大的應(yīng)急通信網(wǎng)”，為指揮救援提供力所能及的支持。美國(guó)、英國(guó)等在公用通信網(wǎng)上推廣的GETS、WPS、ACCOLC等技術(shù)，正是基于這種考慮而實(shí)施的。

當(dāng)前我國(guó)的公用通信網(wǎng)建設(shè)中很少考慮應(yīng)急需求，特別是在應(yīng)急優(yōu)先接入方面十分欠缺，導(dǎo)致在突發(fā)事件發(fā)生后，公用通信網(wǎng)無(wú)法識(shí)別應(yīng)急指揮、救援人員的呼叫，而使這些重要呼叫淹沒(méi)在巨大的網(wǎng)絡(luò)擁塞之中。汶川大地震后，通信業(yè)吸取教訓(xùn)，積極推進(jìn)建設(shè)公用通信網(wǎng)的應(yīng)急屬性，由中國(guó)通信標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)成立了應(yīng)急通信特設(shè)任務(wù)組，已立項(xiàng)研究衛(wèi)星通信系統(tǒng)支持應(yīng)急通信的需求和架構(gòu)技術(shù)要求、區(qū)域空間應(yīng)急通信系統(tǒng)、應(yīng)急公益短信息方案等。下一步，還需重點(diǎn)研究我國(guó)應(yīng)急優(yōu)先接入、跨運(yùn)營(yíng)企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的互操作等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高我國(guó)公用通信網(wǎng)的應(yīng)急屬性。

3、重點(diǎn)發(fā)展無(wú)線通信技術(shù)

近年來(lái)，由于光纜技術(shù)的快速發(fā)展及光纜成本的不斷降低，我國(guó)通信業(yè)大量使用光纜建設(shè)網(wǎng)絡(luò)，微波、衛(wèi)星等無(wú)線技術(shù)因不受重視而逐步減少了應(yīng)用，導(dǎo)致公用通信過(guò)分依賴(lài)地面?zhèn)鬏敚陨砜箽芰Ρ容^薄弱。另外，我國(guó)應(yīng)急通信設(shè)備在傳輸方面較為薄弱，有些設(shè)備還需依賴(lài)公用通信網(wǎng)的有線傳輸資源，難以在突發(fā)事件中迅速發(fā)揮作用。

日本的無(wú)線通信技術(shù)普及廣泛，防災(zāi)通信網(wǎng)絡(luò)基本依托無(wú)線通信技術(shù)，因此在地震、海嘯等災(zāi)害發(fā)生時(shí)依然可以保證重要通信。汶川大地震的教訓(xùn)告訴我們，有線傳輸在大災(zāi)面前極不可靠的，且修復(fù)難度較大，也很容易被再次損壞。正因?yàn)檫@個(gè)原因，我國(guó)迫切需要推進(jìn)無(wú)線技術(shù)的應(yīng)用，特別是衛(wèi)星通信技術(shù)的推廣使用。當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有自主的衛(wèi)星移動(dòng)通信系統(tǒng)，急需加大衛(wèi)星自主創(chuàng)新研究的投入，加強(qiáng)研發(fā)力量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)不斷成熟，盡早部署和落實(shí)我國(guó)自主衛(wèi)星移動(dòng)通信系統(tǒng)。

另外，集群通信系統(tǒng)十分適合突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)協(xié)同處置。多個(gè)平行群體協(xié)同現(xiàn)場(chǎng)處理一件突發(fā)事件時(shí)，集群系統(tǒng)是最有效、最經(jīng)濟(jì)的通信指揮手段。我國(guó)某些城市雖然已初步建立了集群系統(tǒng)，但使用率偏低，且集群通信技術(shù)的不盡成熟也限制了其發(fā)展。今后，國(guó)家通信主管部門(mén)還需加強(qiáng)引導(dǎo)，有力推動(dòng)我國(guó)集群通信技術(shù)的成熟，使集群通信系統(tǒng)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮出更大的作用。

作者簡(jiǎn)介：

肖薇：工業(yè)和信息化部電信研究院規(guī)劃設(shè)計(jì)所教授級(jí)高級(jí)工程師，主要從事應(yīng)急通信研究和規(guī)劃，曾負(fù)責(zé)全國(guó)應(yīng)急通信“十一五”、 “十二五”規(guī)劃，參與科技部“十一五”國(guó)家科技支撐課題《國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系關(guān)鍵技術(shù)研究與應(yīng)用示范》等。

李政：工業(yè)和信息化部電信研究院規(guī)劃設(shè)計(jì)研究所工程師。長(zhǎng)期從事國(guó)家應(yīng)急通信支撐工作，專(zhuān)注于我國(guó)應(yīng)急通信發(fā)展的政策法規(guī)、體制機(jī)制、技術(shù)裝備等方面研究，是國(guó)家應(yīng)急通信規(guī)劃的主要編寫(xiě)者之一。