我國(guó)正處于大規(guī)模城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，城市應(yīng)急管理綜合能力是衡量一個(gè)城市發(fā)展能力高低的重要因素，也是降低災(zāi)害損失、可持續(xù)發(fā)展的重要保證。世界各國(guó)的應(yīng)急管理專家普遍認(rèn)為，公共安全和應(yīng)急管理的重點(diǎn)是城市。在城市中，人口密集、土地資源有限，社會(huì)運(yùn)行的各種公共服務(wù)功能也越來越趨向于緊密聯(lián)接與廣泛協(xié)作。城市中公共場(chǎng)所是體現(xiàn)城市功能和提供社會(huì)服務(wù)的重要場(chǎng)所。公共場(chǎng)所往往規(guī)模大、功能多、人員密集，尤其面臨復(fù)雜的公共安全風(fēng)險(xiǎn)。交通樞紐、會(huì)展中心、購(gòu)物中心等復(fù)合型公共場(chǎng)所正逐漸成為現(xiàn)代化城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化活動(dòng)的核心載體。近年來，國(guó)內(nèi)外大型商場(chǎng)、娛樂場(chǎng)所、交通樞紐的火災(zāi)和安全事故屢見不鮮，地鐵、機(jī)場(chǎng)等場(chǎng)所恐怖襲擊事件也時(shí)有發(fā)生。公共場(chǎng)所安全保障已經(jīng)引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，這就要求我們采用科學(xué)的方法對(duì)城市公共場(chǎng)所應(yīng)急管理水平進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)，為認(rèn)清優(yōu)勢(shì)和薄弱環(huán)節(jié)，減少應(yīng)急管理工作的盲目性，提高應(yīng)急救援組織的專業(yè)化水平，加強(qiáng)應(yīng)急管理工作提供基礎(chǔ)。

一、綜述與概念

1.研究綜述

在國(guó)際上，應(yīng)急能力評(píng)估真正開展只有十幾年的歷史。1997年，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)和國(guó)家應(yīng)急管理協(xié)會(huì)(NEMA)對(duì)全美進(jìn)行了廣泛的應(yīng)急能力評(píng)估，并在2000年進(jìn)行了細(xì)化。該評(píng)估體系主要針對(duì)各項(xiàng)緊急事務(wù)管理職能進(jìn)行評(píng)價(jià)，分別是法律、危險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、物資管理、計(jì)劃、指揮控制協(xié)調(diào)、通信和預(yù)警、行動(dòng)程序、后勤裝備、訓(xùn)練、演練、公眾教育信息、資金管理等方面。2002年日本設(shè)定了地方公共團(tuán)體防災(zāi)能力的評(píng)價(jià)項(xiàng)目，即危機(jī)的掌握與評(píng)估減輕危險(xiǎn)的對(duì)策、整頓體制、情報(bào)聯(lián)絡(luò)體系、器材與儲(chǔ)備糧食的確保與管理，應(yīng)急反應(yīng)與災(zāi)后重建計(jì)劃、居民間的情報(bào)流通、教育與訓(xùn)練應(yīng)急水平的維持與提升等幾個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

在國(guó)內(nèi)，應(yīng)急能力評(píng)估起于2002年首屆“中國(guó)城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力研討會(huì)”，隨后應(yīng)急能力評(píng)估逐漸成為應(yīng)急管理領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題之一。王紹玉等提出了城市災(zāi)害應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系的架構(gòu)，即評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、城市易損性評(píng)價(jià)和城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力三大部分。鄧云峰等提出城市應(yīng)急能力評(píng)估體系框架。鐵永波等選取了城市災(zāi)害監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力、城市災(zāi)害防御能力、城市居民的應(yīng)急反應(yīng)能力、政府部門的快速反應(yīng)能力、應(yīng)急救援能力、資源保障能力等6個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)參考了美國(guó)和日本的研究對(duì)中央和地方政府管理部門進(jìn)行評(píng)估。此外，還有針對(duì)地震、地鐵環(huán)境、防火減災(zāi)的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)研究和應(yīng)急指標(biāo)體系與評(píng)估模型的研究。

可以說，從評(píng)估的對(duì)象和層次來看，各有不同。在不同層次上面，考慮的因素及其重要性都是不一樣的，剮此指標(biāo)體系很難具有通用性。比如，國(guó)家層面應(yīng)急能力評(píng)估時(shí)，預(yù)案和政策重要性可能會(huì)相對(duì)較高;而城市層面應(yīng)急能力評(píng)估時(shí)，資源和措施的重要性會(huì)相對(duì)較高。要開展評(píng)估，要澄清的問題包括對(duì)誰進(jìn)行評(píng)估、評(píng)估指標(biāo)為何、如何評(píng)估等。以上研究多以城市或政府為研究對(duì)象，進(jìn)行整體性評(píng)估，但對(duì)公共場(chǎng)所的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)研究較少，關(guān)于這一主題的理論探索和經(jīng)驗(yàn)嘗試在國(guó)內(nèi)尚有許多空白。

2.概念與定義

目前，在各類文獻(xiàn)中，對(duì)于公共場(chǎng)所并沒有一個(gè)嚴(yán)格的定義。一般情況下，對(duì)于公共場(chǎng)所均是給出其適用范圍，而不是直接用定義描述。比較明確的一個(gè)例子是，美國(guó)NFPAl01—2006等規(guī)范中對(duì)公共建筑規(guī)定為：建筑物或局部聚集人數(shù)不小于50人的場(chǎng)所，如會(huì)議、禮拜、娛樂、餐飲和候車(機(jī))等場(chǎng)所。參考我國(guó)《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》的規(guī)定，從重點(diǎn)單位的范圍中，我們把其中可以視為公共場(chǎng)所的摘出如下：機(jī)場(chǎng)、港口、大型車站等重要交通樞紐;大型商貿(mào)中心;大型文化、體育場(chǎng)所。

可以發(fā)現(xiàn)，公共場(chǎng)所具有開放性、服務(wù)性、人群聚集性等特點(diǎn)。從其公眾性和服務(wù)性的特點(diǎn)考慮，在本文中，我們傾向于這樣定義，公共場(chǎng)所是對(duì)社會(huì)公眾開放的，提供休閑、娛樂、購(gòu)物以及其他服務(wù)的，有一定人員聚集的場(chǎng)所。

對(duì)于酒店、影劇院、超市、體育館、大型娛樂場(chǎng)所等人員密集的公共場(chǎng)所，一旦發(fā)生災(zāi)害，一方面，由于災(zāi)害自身的致災(zāi)因子(熱、力、毒等)對(duì)人員造成傷害;另一方面，也常因人員慌亂、擁擠而阻塞通道，發(fā)生互相踩踏的慘劇，或由于逃生方法不當(dāng)造成人員傷亡。公共場(chǎng)所在應(yīng)急能力建設(shè)方面具有自身風(fēng)險(xiǎn)高、易受侵害等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)不僅要求單位自身應(yīng)加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理，提高突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急處置的能力，而且要求包括政府相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)單位安全的監(jiān)督和指導(dǎo)，在救援力量和物資上給予保障和重點(diǎn)考慮，以保障公共安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

應(yīng)急能力即對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力，指的是實(shí)體能勝任突發(fā)事件應(yīng)急管理的條件，代表了具有公共管理和服務(wù)職責(zé)的實(shí)體對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、控制和恢復(fù)能力?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》定義突發(fā)事件為：是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。對(duì)于應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)來說，應(yīng)該從應(yīng)急管理的全過程考慮，建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，明確應(yīng)急能力相對(duì)于其風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)所處的水平。

二、綜合評(píng)估框架

1.應(yīng)急能力構(gòu)成的三維框架

城市公共場(chǎng)所應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系應(yīng)該從系統(tǒng)的角度，通過對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急救援、應(yīng)急機(jī)構(gòu)、應(yīng)急資源、城市致災(zāi)環(huán)境、應(yīng)急過程等全面分析建立。構(gòu)建公共場(chǎng)所應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系的過程是對(duì)各種應(yīng)急要素進(jìn)行梳理、分析和量化的過程。由于應(yīng)急能力內(nèi)涵的廣泛性及系統(tǒng)的復(fù)雜性，在評(píng)估指標(biāo)的選取上存在許多不同的方式。國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者也提出了若干不同的指標(biāo)體系，這些指標(biāo)體系具有不同的層級(jí)和思路，指標(biāo)選取也有定性和定量的不同，但是，目前尚沒有一種普遍認(rèn)可的構(gòu)建指標(biāo)體系的科學(xué)方法。

應(yīng)急能力具有階段性特點(diǎn)，涉及應(yīng)急管理的事前、事中、事后三個(gè)過程，按照我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的規(guī)定，應(yīng)急能力涵蓋預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等四個(gè)階段。應(yīng)急能力具有環(huán)境關(guān)聯(lián)性特點(diǎn)，公共場(chǎng)所的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)雖然是針對(duì)較小的空間范圍，但也需要考慮城市環(huán)境的因素。一方面，公共場(chǎng)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)既有內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)，也有外部的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，公共場(chǎng)所往往依賴于城市整體的救援能力，如周邊是否有必要的公安、消防、醫(yī)療等救援力量以及救援力量的遠(yuǎn)近等。因此，構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)，要考慮其指標(biāo)的完備性，不能僅著眼于自身。

此處，我們考慮三個(gè)維度來綜合分析。

(1)應(yīng)急能力時(shí)間維——四個(gè)應(yīng)急階段。遵照國(guó)家應(yīng)急管理的流程進(jìn)行分析，參考《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定的各個(gè)應(yīng)急環(huán)節(jié)，以時(shí)域上的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)急階段分析為主線，在指標(biāo)體系構(gòu)建中，需要分析識(shí)別各個(gè)應(yīng)急階段中的主要影響因素和關(guān)鍵措施，并對(duì)其影響性進(jìn)行評(píng)判。

(2)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)維——四類突發(fā)事件。突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與評(píng)估是應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)性工作?？茖W(xué)的應(yīng)急能力構(gòu)建應(yīng)基于公共場(chǎng)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)開展相應(yīng)預(yù)防和控制措施。通過對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)等四類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面細(xì)致的辨識(shí)，確定公共場(chǎng)所面臨的主要突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)類型。

(3)應(yīng)急能力空間維——三個(gè)空間層次。在空間層次上，對(duì)公共場(chǎng)所自身因素、周邊區(qū)域因素、城市大環(huán)境等三個(gè)層次進(jìn)行劃分，既識(shí)別公共場(chǎng)所的自身抗災(zāi)能力，又結(jié)合其所在城市的整體能力。在公共場(chǎng)所自身因素中，考慮結(jié)構(gòu)承載能力(如抗震等級(jí));在周邊區(qū)域因素中，考慮風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急救援資源等所在的位置和資源可達(dá)性;在城市大環(huán)境中，主要考慮公共政策、專項(xiàng)預(yù)案、應(yīng)急指揮基礎(chǔ)條件(如通信)等。很顯然，每個(gè)層次對(duì)應(yīng)急能力內(nèi)容的要求都不一樣，綜合應(yīng)急能力評(píng)估要將三個(gè)層面評(píng)估內(nèi)容結(jié)合起來。

在此處的分析模型中，三個(gè)維度作為構(gòu)建指標(biāo)體系中要素分解的考慮因素。在指標(biāo)體系分解中，仍然將時(shí)間維作為橫向貫穿的主線，將突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)維度和應(yīng)急能力的空間維度所涉及的指標(biāo)納入到不同階段去考慮。比如在橫向上，將應(yīng)急能力在時(shí)域上劃分作為主線，將應(yīng)急的各個(gè)階段進(jìn)行劃分建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援和事后恢復(fù)與重建等階段作為一級(jí)指標(biāo)。從應(yīng)急能力的空間構(gòu)成來說，劃分場(chǎng)所自身、周邊區(qū)域和城市大環(huán)境等三層空間，對(duì)各個(gè)層次的影響因素進(jìn)行分析。從風(fēng)險(xiǎn)的維度考慮，面對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)類型在不同應(yīng)急階段中的措施重點(diǎn)不用，如對(duì)于地震災(zāi)害側(cè)重于預(yù)防準(zhǔn)備和應(yīng)急救援，對(duì)于氣象災(zāi)害側(cè)重于監(jiān)測(cè)預(yù)警;不同的風(fēng)險(xiǎn)類型在空間上的存在也有不同特點(diǎn)，火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)存在于場(chǎng)所內(nèi)部，而爆炸、地震等通常存在于場(chǎng)所的外部(恐怖襲擊除外)?？紤]到風(fēng)險(xiǎn)的維度，可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的需要增加必要的評(píng)估要素。因此，要以應(yīng)急能力的時(shí)域劃分為主線，以風(fēng)險(xiǎn)維度和空間維度為補(bǔ)充，分析和分解二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)，確定時(shí)空結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2.綜合評(píng)價(jià)分析

科學(xué)的應(yīng)急能力構(gòu)建應(yīng)基于公共場(chǎng)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)開展相應(yīng)預(yù)防和控制措施。通過對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)等四類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面細(xì)致的辨識(shí)和評(píng)估，確定公共場(chǎng)所面臨的主要突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)類型和風(fēng)險(xiǎn)的大小。在應(yīng)急能力評(píng)價(jià)時(shí)，將時(shí)問維度與風(fēng)險(xiǎn)維度對(duì)應(yīng)分析，以風(fēng)險(xiǎn)維度為線索，分析是否采取了必要的應(yīng)急預(yù)防、預(yù)警、處置救援、恢復(fù)等措施。

應(yīng)急能力構(gòu)成的三維框架，可用于確定綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的方法，從不同的方面來全面考慮。綜合評(píng)價(jià)相對(duì)復(fù)雜，涉及較多的指標(biāo)，通常都有幾十個(gè)，如何確定每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重就成為一個(gè)關(guān)鍵問題。常用的方法一是主觀賦權(quán)法，由專家根據(jù)經(jīng)驗(yàn)主觀判斷來分析確定權(quán)重，二是客觀賦權(quán)法，根據(jù)指標(biāo)之間的相關(guān)關(guān)系或各指標(biāo)之間的變異系數(shù)來確定權(quán)重。由于應(yīng)急管理較為復(fù)雜，指標(biāo)之間直接關(guān)聯(lián)關(guān)系不明確，應(yīng)急能力評(píng)價(jià)通常采用基于專家經(jīng)驗(yàn)的主觀賦權(quán)法，如層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)、模糊綜合評(píng)價(jià)法(Fuzzy Comprehensive Evaluation，F(xiàn)CE)。當(dāng)應(yīng)急能力按照評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行打分評(píng)估時(shí)，其總分值可以直觀表達(dá)為

　　n

　　P0=∑(Di×Wi)

　　i=l

其中，P0為應(yīng)急能力，Di為指標(biāo)體系分量i的分值，Wi為指標(biāo)體系分量i的權(quán)重。

我們需要根據(jù)公共場(chǎng)所應(yīng)急能力評(píng)估的特點(diǎn)，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行綜合考量。應(yīng)急能力具有相對(duì)性特點(diǎn)，應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)結(jié)果是一個(gè)相對(duì)的概念，應(yīng)急能力的強(qiáng)弱應(yīng)與其存在風(fēng)險(xiǎn)類型和風(fēng)險(xiǎn)的大小相關(guān)聯(lián)。公共場(chǎng)所與城市整體上考慮所面臨的特定風(fēng)險(xiǎn)不完全相同，脆弱性程度也千差萬別，針對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)類型和脆弱性水平的應(yīng)急功能設(shè)置的數(shù)量與質(zhì)量就成為面臨風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)實(shí)能力體系的一種表征。

從風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估來說，應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)必須與風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)起來考慮，采取有針對(duì)性的措施。不同公共場(chǎng)所所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是不一樣的，在評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)該對(duì)公共場(chǎng)所面臨的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等類型盡可能全面的識(shí)別，再分析應(yīng)急管理中是否有相應(yīng)的預(yù)防和控制措施。

從脆弱性分析來說，脆弱性可以看成是安全的另一方面。應(yīng)急能力是對(duì)脆弱性的保護(hù)能力。脆弱性增加，安全陛降低。脆弱性越強(qiáng)，對(duì)抗御災(zāi)害和從災(zāi)害影響中恢復(fù)的能力需求就越強(qiáng)。

因此，在綜合考量時(shí)，將P0認(rèn)為絕對(duì)應(yīng)急能力，將其相對(duì)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)與脆弱性的綜合應(yīng)急能力表達(dá)為

　　P0

　　Pr=————

　　kr×kv

其中Pr，代表考慮風(fēng)險(xiǎn)與脆弱性的相對(duì)綜合應(yīng)急能力，kr和kv分別代表公共場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)大小和脆弱性的修正因子，有kr，kv≥1。修正因子的確定，將和每個(gè)公共場(chǎng)所的實(shí)際情況相關(guān)。因此，當(dāng)絕對(duì)應(yīng)急能力P0值一定時(shí)：在一定的脆弱性條件下，風(fēng)險(xiǎn)越大，相對(duì)應(yīng)急能力會(huì)變得越小，需要引入風(fēng)險(xiǎn)修正因子kr;在一定的風(fēng)險(xiǎn)條件下，脆弱性越大，相對(duì)應(yīng)急能力會(huì)變得越小，需要引入脆弱性修正因子kv。比如，對(duì)一個(gè)場(chǎng)所來說，已有一定應(yīng)急能力，但其內(nèi)部人群從成人變成兒童時(shí)，脆弱性增加，相對(duì)應(yīng)急能力趨于減弱。再如，當(dāng)場(chǎng)所由于周邊環(huán)境發(fā)生變化，帶來新的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，相對(duì)應(yīng)急能力也趨于減弱，要考慮是否采取了有針對(duì)性的應(yīng)急措施來增強(qiáng)能力。

城市公共場(chǎng)所的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)，是城市化進(jìn)程中防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理領(lǐng)域中重要的研究?jī)?nèi)容。城市公共場(chǎng)所的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)，一方而要從整體的應(yīng)急能力出發(fā)考慮，另一方面需要從公共場(chǎng)所自身特點(diǎn)出發(fā)考慮。本文從應(yīng)急能力的時(shí)域構(gòu)成、空間域構(gòu)成以及突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，建立了基于應(yīng)急能力時(shí)間維、突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)維、應(yīng)急能力空間維為劃分依據(jù)的三維度應(yīng)急能力構(gòu)成框架，并提出了基于風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性的相對(duì)應(yīng)急能力綜合評(píng)價(jià)分析方法。建立全面的城市公共場(chǎng)所應(yīng)急能力評(píng)價(jià)方法，開展實(shí)例研究，將具有較大的應(yīng)用價(jià)值。對(duì)于增強(qiáng)公共場(chǎng)所的應(yīng)急能力，對(duì)保護(hù)人身安全具有重要意義。

　　作者簡(jiǎn)介

　　陳濤，清華大學(xué)公共安全研究院副研究員。袁宏永，清華大學(xué)公共安全研究院副院長(zhǎng)，研究員。蘇國(guó)鋒，清華大學(xué)公共安全研究院副研究員。

　　本文轉(zhuǎn)載自《中國(guó)應(yīng)急管理》