如何減輕災害損失，提高災害應急救助水平，一直是我們思考和探索的課題。筆者從近幾年的防災救災實踐中，以我縣為例，就如何立足創(chuàng)新救災工作機制，加快建立和完善自然災害應急救助體系，提高災害應急救助能力，作一點粗略的見解。

一、自然災害的基本情況

我國是世界上自然災害最嚴重的少數(shù)國家之一，平均每年造成近2萬人死亡，直接經(jīng)濟損失高達國家財政收入的1/4至1/6。特別是近年來全球氣候復雜多變，反常性、突發(fā)性、不可預見性日益凸顯，災害種類多、頻率高、損失重、防御難度大。以我縣為例，地處鄂西南山區(qū)，是集“老、少、山、窮、庫”為一體的武陵山片區(qū)國家級扶貧開放工作重點縣，全縣國土面積3430平方公里，轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，154個行政村，其中重點貧困村119個;總?cè)丝?4.7萬戶41.4萬人，其中土家族約占51%，農(nóng)業(yè)人口35.6萬人，占86%，境內(nèi)地形復雜，冰雪、洪澇干旱、風雹等多種自然災害頻繁發(fā)生，近年來平均每年受災人口在20萬人以上，直接經(jīng)濟損失2.5億以上，需救助人口5萬人左右;僅2010年，全縣共遭受各類自然災害15次, 25萬人受災，農(nóng)作物受災面積20903公頃;因災倒塌房屋375戶890間，因災死亡6人，因災緊急轉(zhuǎn)移安置人員5935人;災害造成直接經(jīng)濟損失28180萬元。

二、面臨的主要問題

雖然我縣在災害應對體制機制建設上做了大量工作，但應對重大災害時，在機制、隊伍和保障裝備能力建議方面心有余力不足需要進一步探討和研究解決。一是管理機制制不順，部門在救災工作方面的職責和權限不清，影響了救災工作的效率;二是在發(fā)生重特大災害時缺乏整體的聯(lián)動機制;三是在救災資金、物資儲備、技術手段和信息共享等方面保障不足;四是應急響應機制不完善,考核機制滯后;五是人才隊伍缺乏;六是裝備建設落后，不能適應現(xiàn)在救災要求。

三、對策與措施

首先，加強機制建設，為科學救災做到未雨綢繆。建立健全綜合減災和災害管理體制和運行機制，著力加強機制建設，是做好自然災害應急管理工作是前提。雖然我縣成立了“縣減災委員會”和“縣自然災害救助應急指揮部”;建立了300平方米的救災物資儲備庫,制定和完善了《自然災害救助應急預案》，基本實現(xiàn)了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)(村)委會縱到邊橫到底 “三位一體”的預案對接，但要真正形成統(tǒng)一、科學、高效的減災救災體系，就必須從機制機制入手。一是完善綜合協(xié)調(diào)體制機制。實行行政首長負責制，強化綜合協(xié)調(diào)和應急指揮職能，建立和完善協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息共享、災情評估、款物調(diào)撥等規(guī)范有效的工作機制、建立減災委與成員單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關部門和單位的協(xié)調(diào)機制，建立健全動員社會力量參與減災的制度和機制。二是完善災害應急響應機制。按照《自然災害救助條例》進一步建立健全災害救助預警機制，及時調(diào)整和完善應急響應的啟動標準，細化實化應急響應程序和各項應急響應措施，增強實用性、操作性和相互銜接，真正形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)(村)委會縱到邊橫到底 “三位一體”的預案對接。定期組織開展預案演練，提高協(xié)同應對災害能力。依法履行承擔好民政部門在災情管理中職責，規(guī)范災情報告時間、內(nèi)容、形式，建立災情發(fā)布制度，完善災情評估機制和災害信息管理機制，建立減災委協(xié)調(diào)，相關部門的災害信息溝通、會商、通報制度。三是完善災害救助保障機制。依法將災害救助資金和工作經(jīng)費納入財政預算，建立健全與災害救助需求相適應的資金保障機制，加快建設布局合理、品種齊備、數(shù)量充足和管理規(guī)范的自然災害救助物資儲備庫點網(wǎng)絡，建立物資協(xié)同保障機制，完善緊急調(diào)撥和配送體系;構建災害救助應急指揮系統(tǒng)，建立應急決策平臺、調(diào)度平臺及其配套的數(shù)據(jù)庫和安全系統(tǒng)，為災害救助應急指揮提供良好的科技技術支撐。進一步完善受災群眾生活救助制度，建立健全災后過渡性安置制度，細化過渡性安置的對象確認、安置形式和支持措施等內(nèi)容，規(guī)范住房恢復重建和冬春生活救助等傳統(tǒng)業(yè)務，做好各種制度合理有效銜接，制定和完善與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相適應的救助標準，完善災害救助項目。四是強化工作考核機制。進一步強化減災委員會職能作用，建立健全工作制度，規(guī)范減災委員會工作運行機制，以形成政府主導、部門協(xié)同、社區(qū)實施、社會參與的工作機制和氛圍。從2011年起，我縣已將減災防災救災工作納入文明單位創(chuàng)建、文化考核和社會治安綜合治理考核的內(nèi)容。進一步爭取各級黨委政府將減災防災救災工作納入到政府綜合目標考核體系中，同步推進，同步考核。

其次，加強隊伍建設，為科學救災提供人才支撐。一個工作完成的好壞人是主要內(nèi)因素，人才特別是專業(yè)人才在工作完成過程中起著決定作用，因此加強救災人才隊伍建設，是做好救災工作的必要條件。一是加強減災應急管理隊伍建設。有針對性對救災、減災、備災干部職工隊伍開展全方位、多層次的職業(yè)技能培訓，提高從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，形成縣有專職的災害管理人員，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有專職的災害觀察員，村民委員會、居民委員會和企業(yè)事業(yè)單位有專職或者兼職的自然災害信息員，實現(xiàn)減災救災人才隊伍和專家隊伍的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是加強減災應急專家隊伍建設。組織民政、衛(wèi)生、水利、氣象、科技、國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交運、住建、電力、通訊等各方面專家，建立縣級專家?guī)?，重點開展災情會商、赴災區(qū)現(xiàn)場評估及災害管理的業(yè)務咨詢工作。如水利部門參與洪澇、干旱災害評估，地震部門參與地震災害評估，農(nóng)業(yè)部門參與農(nóng)作物病蟲害評估，國土資源部門參與地質(zhì)災害評估，林業(yè)部門參與森林火災和病蟲害評估等，將這些部門的專業(yè)人員或?qū)＜屹Y源整合成立縣災情評估專家組，利用他們各自領域的專業(yè)優(yōu)勢和技術力量對災情進行預評估，以災害應急救助預案為基礎，在災害發(fā)生過程中，對水情、汛情、旱情、地質(zhì)、地震等災情和災情發(fā)展變化情況進行時實監(jiān)測，并對災情的發(fā)展趨勢進行預測，對災害損失進行評估實測，對災情按本部門的災情評估制度和專業(yè)指標，能夠從不同的角度對災情進行會商評定，為黨委政府科學決策及時高效開展應急救助提供依據(jù)。三是加強專業(yè)應急救援隊伍建設。減災救災實踐證明，以專業(yè)化、現(xiàn)代化的人員物質(zhì)保證，能實現(xiàn)救援快速高效。強有力的應急救援隊伍，能在應對重特大災害和重大事故救援中發(fā)揮著巨大作用，能實現(xiàn)應急狀態(tài)下的統(tǒng)一指揮、運作規(guī)范、行動迅速和保障有力。減災委員會各成員單位和各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應根據(jù)災害規(guī)律、主要災種和本部門職責，建立由相關專業(yè)人員組成的災害緊急救援隊，結(jié)合專業(yè)特點，指定用于緊急救援的專業(yè)設備，對醫(yī)療、電力、通訊、機械施工等方面的專業(yè)人員，進行救援知識和技能培訓，災害發(fā)生后立即組織起來，及時趕赴災區(qū)實施緊急救援工作。同時各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應建立非專業(yè)的基層災害救助快速反應隊，災害發(fā)生后，作為救援第一梯隊，對災民提供緊急救助。四是加強災害信息員隊伍建設。搭建災情信息延伸平臺，構建災害應急救助前哨網(wǎng)絡，在全縣范圍內(nèi)推行災害信息員制度，把災害信息員建立到村一級。利用村干部培訓和以會代訓等主要形式由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排對災害信息員進行專業(yè)培訓，組織減災委成員專家每年輪回對災害信息員進行培訓，確保信息員具備一定的業(yè)務知識和工作能力。使災害信息員時做到職責、預警及報災的基本程序、聯(lián)絡方式、責任、待遇五明確。明確職責：信息員主要負責接收傳達縣應急部門短期災情預測和災害性氣候預報情況，適時發(fā)布災害預警;及時搜集上報自然災害信息;協(xié)調(diào)抗災救災。明確災害預警及報災的基本程序：要報告發(fā)生的時間、地點、范圍、災害造成的損失，已采取的救災措施和災區(qū)的需求等內(nèi)容。對造成重大人員傷亡的突發(fā)災情，災害信息員在上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時一并上報縣民政局，直至縣人民政府。明確聯(lián)絡方式：建立自然災害救助短信服務平臺，將信息員手機號碼納入縣自然災害救助短信服務平臺，由民政局值班人員負責隨時收集全縣災害性天氣等信息，通過該平臺及時向可能發(fā)生災害地區(qū)的災害信息員發(fā)布災害預警信息。明確責任追究：對災害信息發(fā)布和報災不及時、有災不報和夸大虛報的實行責任倒查，批評教育直至取消資格，因報災不及時給國家人民群眾造成重大損失或生命安全，社會影響惡劣的，要追究其經(jīng)濟和刑事責任。明確享受待遇：激發(fā)信息員的工作熱情和責任意識，從2008年開始我縣每年給予村級災害信息員120元(每月每人10元)的通訊補助。五是加強志愿者隊伍建設。培育和發(fā)展社會公益組織和志愿者團體，積極參與減災救災工作，構建全民參與減災救災的社會文化氛圍;加大對現(xiàn)有各類基層社區(qū)搶險救援力量“減災志愿者”隊伍的整合力度，堅持“只訓兵不養(yǎng)人，重裝備重演練”。財政每年作相應的預算安排。在開展日常管理和演練的同時，制定專門的訓練計劃，堅持“一專多能”，開展應急搶險救援訓練，建立專業(yè)與非專業(yè)相結(jié)合的緊急救援隊伍。

最后，加強項目裝備建設，為科學救災實現(xiàn)保障有力。以項目建設為抓手，不斷創(chuàng)新應急處置手段，強化應急反應的物質(zhì)基礎。一是強化災害救助網(wǎng)絡建設。構建災害信息救助網(wǎng)絡，確保信息暢通是做好救災工作的第一手資料。將縣減災委員會有關成員單位的電子信箱、聯(lián)系電話、傳真、負責處理災情人員的聯(lián)系方式整合到一個災情信息共享平臺，通過災害預警聯(lián)系網(wǎng)，實現(xiàn)災情信息快處快報和共享，確保數(shù)據(jù)報表一致。同時縣減災委協(xié)調(diào)相關部門逐步完善各類自然災害的監(jiān)測預警預報網(wǎng)絡系統(tǒng)，進一步完善氣象、水文、地震、地質(zhì)和環(huán)境等監(jiān)測站網(wǎng)，適當增加監(jiān)測密度。建立全縣自然災害風險隱患數(shù)據(jù)庫。加強洪澇、干旱、風雹、地震、滑坡、泥石流、農(nóng)林業(yè)有害生物災害等頻發(fā)易發(fā)災害，以及極端天氣氣候事件的監(jiān)測預警預報。建立健全災害預警預報信息發(fā)布機制和平臺，充分利用各類傳播方式，準確、及時發(fā)布災害預警預報信息，解決災害預警信息傳遞“最后一公里”瓶頸問題。二是強化裝備建設。為應急搶險救援隊伍配備符合應急需要和專業(yè)要求的必備裝備，加強日常管理和保養(yǎng)維護，并對全社會搶險救援裝備進行調(diào)查登記，做到心中有數(shù)。加大減災、救災投入力度。建立健縣級減災和救災配套資金自然增長長效保障機制。確保每年財政安排不少于年總救災資金1/5的減災、救災應急資金，確保災民得到及時有效救助，保障受災群眾的基本生活。如必備應急車輛、救災人員必備防護裝備和必備應急資金等，同時根據(jù)《自然災害救助條例》依法建立應急車輛在應急期間的特權，以便救災應急快捷有效，最大限度地減少國家和人民群眾生命財產(chǎn)安全和災害損失。三是強化綜合減災示范社區(qū)和避難場所建設。重點在城鎮(zhèn)社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)社區(qū)開展以應急避難場所建設為主的“綜合減災示范社區(qū)”創(chuàng)建活動。完善城鄉(xiāng)社區(qū)災害應急預案，組織社區(qū)居民積極參與減災活動和預案演練。不斷完善城鄉(xiāng)社區(qū)減災基礎設施。強化減災避難功能，在多災易災的城鄉(xiāng)社區(qū)建設避難場所。加強城鄉(xiāng)社區(qū)居民家庭防災減災準備，建立應急狀態(tài)下社區(qū)弱勢群體保護機制，全面提高城鄉(xiāng)社區(qū)綜合防御災害的能力。強化各級人民政府的減災責任意識，建立政府部門、新聞媒體和社會組織協(xié)作開展減災宣傳教育的機制。不斷充實創(chuàng)建活動的內(nèi)容，采取多種形式廣泛宣傳開展創(chuàng)建的重要意義，積極引導社會各界支持參與創(chuàng)建活動，營造良好的創(chuàng)建氛圍。組織培訓，引導干群積極參與創(chuàng)建活動;召開座談會，發(fā)放 “致轄區(qū)居民一封信”或在轄區(qū)內(nèi)張貼固定的自救、互救、逃生方法等減災宣傳海報、發(fā)放傳單等形式，開展社區(qū)減災宣傳，對居民進行減災安全教育，使居民了解減災知識，提高減災意識;開展自然災害應急預案演練，聯(lián)合消防、預備役部隊、減災志愿者隊伍、供電、學校、衛(wèi)生等部門，針對社區(qū)易發(fā)生的災害每年進行實地演練，讓社區(qū)群眾真正掌握緊急避險、自救互救的常識和技能，提高社區(qū)的救災應急能力;將減災知識普及納入學校教育內(nèi)容，開展防災避險知識宣傳，提高公民防災減災意識和技能;在公共場所設置減災知識宣傳欄，在廣播電臺、電視臺開設減災知識宣傳欄目，向公眾宣傳災害預防避險的實用技能;利用現(xiàn)有場地和設施，建立中小學減災宣傳教育基地;針對各社區(qū)易發(fā)的災害種類和事故地段，不斷完善防災減災設施，加強防災減災基礎工程建設，及時整改流通量，設置了緊急避難場所和導向標志;在社區(qū)內(nèi)建起綜合減災物資儲備倉庫，添置完備救災物資和救生器材，對不易保存的日常生活必須品如大米、面粉、快餐面、礦泉水、食用油等與本社區(qū)就近的商家、超市簽訂供貨協(xié)議，做到未雨綢繆，有備無患。(湖北省長陽土家族自治縣民政局 胡平)