應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急管理中占據(jù)重要地位已成為我國政府和學(xué)術(shù)界的共識，“預(yù)案是應(yīng)急管理體系建設(shè)的龍頭，是“一案三制”的起點。“應(yīng)急預(yù)案從字面上可簡單理解為針對可能性事件或有關(guān)特定問題提前或預(yù)先設(shè)想而作出的應(yīng)對方案或解決方案。美國則使用”規(guī)劃、計劃(planning)”一詞，是指貫穿準(zhǔn)備、減緩、響應(yīng)和恢復(fù)全周期應(yīng)急管理的整體規(guī)劃。”應(yīng)急預(yù)案的核心思想之一就是以確定性應(yīng)對不確定性，化應(yīng)急管理為常規(guī)管理“。”應(yīng)急預(yù)案明確了在突發(fā)事件發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰負(fù)責(zé)做什么，何時做，以及相應(yīng)的策略和資源準(zhǔn)備等“。因此，應(yīng)急預(yù)案能為應(yīng)急準(zhǔn)備、減緩、響應(yīng)和恢復(fù)重建提供目標(biāo)、規(guī)范與方法。

所謂應(yīng)急預(yù)案的效力，從狹義上是指應(yīng)急預(yù)案制定的措施能否實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案中所確定的編制目的，從廣義上則指能否為全過程的應(yīng)急管理提供指導(dǎo)，提升編制主體及目標(biāo)群體應(yīng)對突發(fā)事件的能力。例如，我國《國家地震應(yīng)急預(yù)案》編制目的是使地震應(yīng)急能夠協(xié)調(diào)、有序和高效進行，最大程度地減少人員傷亡、減輕經(jīng)濟損失和社會影響?！秶彝话l(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》的目的更全面地確立為“提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”。

目前我國在發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的效力方面還存在著較大的提升空間。有學(xué)者認(rèn)為，我國應(yīng)急預(yù)案存在著格式雷同、脫離部門實際、分級體系科學(xué)性和可操作性不強、不同預(yù)案間銜接不夠、預(yù)案建設(shè)數(shù)量質(zhì)量不夠、缺乏后續(xù)管理等種種問題，影響應(yīng)急預(yù)案效力的發(fā)揮。因此，本文擬探尋影響我國應(yīng)急預(yù)案效力發(fā)揮的根本原因，并對提高我國應(yīng)急預(yù)案的效力提出對策。

一、我國應(yīng)急預(yù)案存在的不足

1.預(yù)案體系“上下一般粗”，結(jié)構(gòu)不盡合理

當(dāng)前的應(yīng)急預(yù)案體系結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，我國按照突發(fā)事件的分級分類標(biāo)準(zhǔn)形成了包括總體預(yù)案、專項預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案等在內(nèi)的比較完善的預(yù)案體系，但對上下級政府預(yù)案、部門間預(yù)案、政府與企事業(yè)單位預(yù)案的銜接未進行規(guī)劃，也未說明不同預(yù)案在預(yù)案體系中的角色與功能。國家和省級應(yīng)急預(yù)案的戰(zhàn)略定位與市(地、區(qū))、縣級應(yīng)急預(yù)案的戰(zhàn)術(shù)定位，以及基層單位和專業(yè)應(yīng)急力量應(yīng)急預(yù)案的操作定位區(qū)分不明確，導(dǎo)致從國家到地方再到基層，預(yù)案形式雷同，“上下一般粗”。另一方面，我國預(yù)案體系只是簡單地對應(yīng)行政系統(tǒng)級別與部門構(gòu)建，但突發(fā)事件的分級分類與行政系統(tǒng)并不完全一致一一橫向上突發(fā)事件往往涉及多個部門，而縱向上突發(fā)事件的后果嚴(yán)重度與權(quán)力層級不完全契合。這一結(jié)構(gòu)設(shè)計導(dǎo)致的“條塊管理”弊端日漸凸顯，如下級單位對上級部門預(yù)案的簡單模仿，不同部門的單個預(yù)案間往往出現(xiàn)交叉或矛盾。因此，我國預(yù)案雷同度高，且孤立、分散，影響我國應(yīng)急預(yù)案體系的效力。

2.預(yù)案重數(shù)量、輕質(zhì)量

受制于我國“條條管理”的特征和“一事一案”的預(yù)案編制模式，地方政府和部門按慣例制定與上級部門相對應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，產(chǎn)生了數(shù)量龐大的預(yù)案。另外，所有街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和各類企事業(yè)單位等基層組織都要編制應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的形成速度極為驚人。2004年，國務(wù)院批準(zhǔn)實施了106件專項應(yīng)急預(yù)案;2005年各個單位又制定了97l件部門預(yù)案、158件中央企業(yè)預(yù)案和23(Ioo件地方預(yù)案;2006年底，應(yīng)急預(yù)案總數(shù)達135萬件;201O年，總數(shù)高達240多萬件。過多的應(yīng)急預(yù)案在形式上加強了我國應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)，但由于重數(shù)量、輕質(zhì)量，預(yù)案可操作性差、管理成本高，缺乏演練，多數(shù)成為“空預(yù)案”，影響我國應(yīng)急預(yù)案體系的效力。

3.應(yīng)急預(yù)案的操作性差

一是我國應(yīng)急預(yù)案編制缺少風(fēng)險評估作為基礎(chǔ)，針對性不足，“普遍存在的問題是應(yīng)急預(yù)案的編制未能充分明確和考慮自身可能存在的重大危險及其后果，也未能結(jié)合自身應(yīng)急能力的實際，對應(yīng)急的一些關(guān)鍵信息缺乏詳細而系統(tǒng)的描述，不同城市間存在相互照搬的現(xiàn)象。”二是缺少風(fēng)險評估的應(yīng)急資源準(zhǔn)備自然也就很難落實，使得應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容空洞，“我國的應(yīng)急預(yù)案總體而言屬于‘綱領(lǐng)性’、‘宣言性’的文件。”三是應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容多為原則性規(guī)定，鮮見具體行動方案，導(dǎo)致應(yīng)急處置中經(jīng)常出現(xiàn)指揮協(xié)調(diào)困難的局面。