巨災應對事關(guān)公眾福祉和社會穩(wěn)定大局，既是對政府應急管理系統(tǒng)的全方位檢閱，更是對其管理智慧的嚴峻考驗。從“4 20”蘆山地震的救援和應對情況看，公眾和媒體的普遍感受是：我國政府的應急管理能力相較于5年前的汶川地震，已經(jīng)有了長足的進步。歐美權(quán)威媒體也報道指出，中國政府在此次救災中明顯比汶川地震更加快速、成熟、有序和富有經(jīng)驗。但也應當看到，此次地震應對中仍暴露出一些值得反思和需要改進的問題。

在政府巨災應對的各項活動中，應急體制機制是確保救災得以順利開展的重要制度基礎和程序保障。為了更加理性地審視政府巨災應急管理的能力，進一步提升重大突發(fā)事件的應對水平，有必要從體制機制的幾個關(guān)鍵要素入手對兩次地震應對進行對比和分析。

政府巨災應急管理能力的進步

得益于汶川地震以來積累的寶貴經(jīng)驗，此次蘆山地震中政府的應急管理能力有了顯著提升。主要體現(xiàn)在以下若干方面：

一是指揮體系更加順暢，“統(tǒng)一指揮，綜合協(xié)調(diào)”原則更加凸顯，合成應急和協(xié)調(diào)應急水平顯著提升。蘆山地震發(fā)生后，各級指揮機構(gòu)各司其職，高度協(xié)同。國務院抗震救災指揮部主要從國家層面制定政策、調(diào)配資源、協(xié)調(diào)各救災主體關(guān)系;成都軍區(qū)牽頭組成抗震救災聯(lián)合指揮部，統(tǒng)一指揮各參戰(zhàn)部隊和武警;四川省抗震救災指揮部則按照“屬地管理”原則對各方面救援力量進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合力開展救援工作。汶川地震初期，來自軍隊和不同地方、不同行業(yè)的大量的救援隊伍涌入災區(qū)，出現(xiàn)了指揮部重疊和職能交叉的情況。由于“政出多門”或者“各自為政”，造成初期救援場面一度失序。后來成立成都軍區(qū)聯(lián)合指揮部后才使這一狀況得以糾正。

二是災情信息報告更為迅捷，信息來源更加可靠。此次震后，成都軍區(qū)在1小時左右即派出飛機前往災區(qū)實施航拍，獲取災情數(shù)據(jù)信息，定位核心受災區(qū)域，為決策者提供可靠的震情分布信息。得益于汶川地震后四川省在全省推行“應急衛(wèi)星電話配備到縣”的舉措，重災區(qū)寶興縣在短暫失去聯(lián)系后，災情很快通過兩部衛(wèi)星電話得以傳出。而在汶川地震初期，重災區(qū)由于通訊和大量道路中斷，又缺少衛(wèi)星電話等必要的應急通訊裝備，基本與外界失去聯(lián)系，災情分布和受災程度無法及時報告給決策者。

三是媒體溝通更為高效，新媒體平臺作用得到更大發(fā)揮。信息渠道從平面媒體和網(wǎng)站報道為主的傳統(tǒng)模式，發(fā)展到各種傳統(tǒng)媒體與新興媒體融合交織、各種信息平臺互為補充的新興模式。蘆山地震發(fā)生3.5個小時后，四川省政府召開首次新聞發(fā)布會，通報災情和先期救援部署等情況。前三天共舉行6場新聞發(fā)布會，與汶川地震每天一次發(fā)布會相比頻率更為密集，為公眾了解救援進展、人員安置和物資保障等情況提供了權(quán)威平臺。同時，微博和微信兩大新興媒體成為此次蘆山地震后最快速、最迅捷的信息溝通平臺。微博等網(wǎng)絡媒體在此次地震中發(fā)揮了信息傳播“前哨兵”的重要作用，震后1分鐘，中國地震臺網(wǎng)官方微博即發(fā)布了地震信息。手機微信作為社交媒體平臺，在災區(qū)與外界溝通方面也發(fā)揮了“小喇叭”的重要作用，成為公眾了解災情的重要渠道。

四是社會動員更加理性，政府的管理思路更為成熟，主導作用發(fā)揮更為明顯。政府對社會組織和志愿者的自發(fā)救災和捐助活動進行了合理引導和規(guī)范管理。一方面更好地確保了通往災區(qū)的道路最大限度地發(fā)揮救災生命線作用;另一方面通過“先確認、再捐贈”的方式，保證了捐贈物資能夠最大限度地滿足災區(qū)急需，使“好鋼用在刀刃上”。與之形成鮮明對比的是，汶川地震初期很多組織和個人自發(fā)救災活動的盲目和無序不但浪費了寶貴的道路資源，造成救援低效甚至失效，也在一定程度上打亂了政府的整體救災部署。

五是資源管理更加成熟。震后救災資源需求方面，官方不斷更新最新物資需求情況，分門別類公布急需生活保障物資、次要生活補充物資和中長期需求物資狀況，針對不同受災地點發(fā)布詳盡的重點急需物資信息。資源供給方面，及時更新最新物資的獲取情況，做到有的放矢，避免了資源浪費和重復供給。在資源調(diào)度和組織方面更為科學和高效，尤其是在救援之初，部分重災區(qū)由于道路受阻，在資源調(diào)配時基本遵循了輕便搜救設備和救治器械隨人員先上，大型破拆救援設備次之，生活用品隨后跟進的梯次推進原則，為科學救災提供了保障。

提升政府巨災應急管理能力的思考

此次蘆山地震的應急救援無疑是成功的。但如何將我們在災難應對中的體制優(yōu)勢和機制優(yōu)勢加以固化，并不斷改進管理方法上的不足，避免在今后的巨災應對中再走彎路，是需要政府管理者深刻思考的一個重大命題。當前和今后一段時期內(nèi)，提升政府巨災應急能力，應重點加強以下幾個方面的工作：

第一，需要從法律上將巨災聯(lián)合救援機制加以固化。注重法律法規(guī)和應急預案的銜接，適時修訂《突發(fā)事件應對法》甚至可考慮出臺緊急狀態(tài)法，從法律層面對巨災處置機構(gòu)及其處置權(quán)限進行明確授權(quán)。如一旦巨災國家響應開始，在應急預案啟動的同時，軍隊與地方聯(lián)合指揮體系即行啟動，指揮決策授權(quán)即行生效，確保在最短時間內(nèi)順暢地開展合成救援行動。

第二，需要進一步加大先進救災設備設施的投入。汪洋副總理因通往重災區(qū)的道路數(shù)度阻斷而被迫下車步行前行，在很大程度上反映了我國在以救援直升機為代表的先進救災設備上投入不足的狀況仍未得到根本改觀。災后道路受阻、運力受限、物資受困是地震救援的常態(tài)，此時空中救援的地位就顯得舉足輕重。汶川地震中暴露的重型運輸機嚴重匱乏、空中救援和運輸投送力量異常薄弱的問題至今仍是困擾我國巨災應對的一大難題。在這方面，應當建立以國家航空器投入為主導、民用航空器投入為補充的政府、軍隊和民航運輸企業(yè)三方共擔，建立政府購買救災服務的運作模式，才能確保在今后的巨災救援中類似的尷尬不再上演。此外，在地震救援中的大型破拆設備、探測設備和應急通信設備等方面也都還有很大的投入空間。

第三，需要進一步重視災害信息的收集報告途徑和方式。信息是巨災救援的生命線，各項決策也需靠準確快捷的信息作為驅(qū)動。盡管此次地震中信息收集報告途徑更為順暢、信息傳遞速度大為提高，但是，由于災情信息的不對稱而導致信息“孤島”的情況仍然存在。這需要政府管理者進一步理順巨災信息上報和收集機制，加快應急專網(wǎng)建設，繼續(xù)發(fā)揮好已有的體制內(nèi)信息渠道優(yōu)勢。此外，還應注重廣納民聲，廣開信息源，并輔以快速核實機制，確保災情信息不留死角和盲區(qū)。

第四，需要從根本上提升建筑物的抗震設防等級。汶川地震后，我國進一步提高了建筑物抗震設防等級標準，對建筑工程抗震設計規(guī)范進行了修訂。但遺憾的是，此次蘆山地震中房屋倒塌仍然是人員傷亡的主要原因。日本在阪神地震后四次修訂了《建筑基準法》，建筑物設防標準一再提高，在“311”東日本9級大地震中，因建筑物倒塌而導致的直接人員死亡僅占4.4%。這應當引起我們的深刻反思，如何在建筑物抗震設防的規(guī)范標準執(zhí)行和落實方面痛定思痛，狠下決心，是當前災后重建面臨的當務之急，也是今后城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設中必須要面對的一項考驗。

第五，需要盡快建立和完善巨災補償機制。目前，巨災的災后補償主要以政策性轉(zhuǎn)移支付、金融信貸、對口支援、社會捐贈等方式為主。這些方式多為“一事一議”的應急之舉，缺乏可持續(xù)性。而我國的巨災保險體系尚不健全，地震仍排除在財產(chǎn)險之外，保險在災后補償中發(fā)揮的作用極其有限，如汶川地震中保險業(yè)賠付額僅占總損失的0.2%。這方面可借鑒歐美國家做法，從成立常態(tài)化的國家巨災基金，開放政策性巨災保險險種，完善災后融資貸款專項制度，規(guī)范捐贈資金管理等方面著手，建立國家層面的巨災補償機制。使巨災補償由過去單純的以政府為主的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?、保險及金融機構(gòu)共同參與、社會和災民共同分擔的綜合補償機制。

總之，只有從制度和實踐層面將上述問題解決，在未來的巨災應對中我們才能更加從容不迫、更加高效有序、更加理性成熟。