未來我國(guó)可能面臨特大地震、特大洪水、城市運(yùn)行大面積障礙、大規(guī)模群體性事件、大規(guī)模傳染病、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)安全、核事故、局部戰(zhàn)爭(zhēng)沖突等復(fù)合型重特大突發(fā)事件,甚至兩個(gè)或兩個(gè)以上事件同時(shí)發(fā)生。對(duì)于越來越常態(tài)化的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),該如何提高應(yīng)急能力?
與五年前的汶川地震相比,“4·20”蘆山地震的整體應(yīng)急響應(yīng)速度加快,綜合救援能力大幅提升。
就指揮調(diào)度而言,四川省抗震救災(zāi)指揮部的設(shè)置、運(yùn)轉(zhuǎn)和調(diào)度更加有序,軍地協(xié)同響應(yīng)速度提高,物資儲(chǔ)備和保障能力明顯加強(qiáng)。另外,此次地震中沒有設(shè)立國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu),《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中“屬地管理為主的原則”得到加強(qiáng)。
值得注意的是,四川省政府在災(zāi)前制定了七級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案。該預(yù)案編制有較大創(chuàng)新,巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的針對(duì)性顯著增強(qiáng)。
但從專業(yè)研究角度分析,政府應(yīng)急響應(yīng)效率、救援現(xiàn)場(chǎng)指揮調(diào)度、應(yīng)急救援的專業(yè)化程度、政府部門與民間組織協(xié)調(diào)配合、公眾的防災(zāi)知識(shí)和救災(zāi)能力等方面仍有改進(jìn)余地。每一次災(zāi)害之后,都應(yīng)有所思慮辨察:如何進(jìn)一步加強(qiáng)政府應(yīng)急管理的制度建設(shè),如何切實(shí)提高政府應(yīng)急管理能力?
提高政府應(yīng)急響應(yīng)效率
在最短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)有效資源,開展最富效率的處置,是政府應(yīng)急救援工作的核心內(nèi)容。
此次地震應(yīng)急響應(yīng),仍舊沿襲“從下到上,從上到下”的逐級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)批示化”的巨災(zāi)響應(yīng)程序。但是,類似巨災(zāi)發(fā)生后,災(zāi)情往往在短時(shí)間內(nèi)難于確認(rèn)和統(tǒng)計(jì),如果一味依賴“從下到上,從上到下”,可能遲滯了救援時(shí)間。
出于這一原因,許多國(guó)家都把提高巨災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)效率作為重大研究課題。1995年神戶大地震后,日本中央政府汲取了響應(yīng)遲緩的慘痛教訓(xùn),加強(qiáng)針對(duì)巨災(zāi)響應(yīng)的制度化設(shè)計(jì)和安排。2011年東日本大地震后4分鐘內(nèi),日本首相官邸對(duì)策室就啟動(dòng)了應(yīng)急響應(yīng),并隨即發(fā)布四項(xiàng)全國(guó)指令:一是確認(rèn)震情和災(zāi)情;二是確保居民的安全和采取初期避難措施;三是確保生命線和恢復(fù)交通;四是竭盡全力向公眾提供準(zhǔn)確信息。
從國(guó)家戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估角度看,未來我國(guó)可能面臨特大地震、特大洪水、城市運(yùn)行大面積障礙、大規(guī)模群體性事件、大規(guī)模傳染病、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)安全、核事故、局部戰(zhàn)爭(zhēng)沖突等復(fù)合型重特大突發(fā)事件,甚至兩個(gè)或兩個(gè)以上事件同時(shí)發(fā)生。對(duì)于越來越常態(tài)化的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),該如何提高應(yīng)急響應(yīng)的效率?
首先,完善應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決策職能,進(jìn)一步強(qiáng)化屬地管理為主的原則。目前我國(guó)在中央層面并沒有真正明確日常性的應(yīng)急管理綜合決策機(jī)構(gòu),導(dǎo)致現(xiàn)行應(yīng)急決策體制在預(yù)防與處置、常態(tài)與非常態(tài)方面結(jié)合不夠,轉(zhuǎn)換時(shí)往往需要一個(gè)臨時(shí)抽組、磨合過程,不能適應(yīng)越來越常態(tài)化的包括地震在內(nèi)的重特大突發(fā)事件處置需要。同時(shí),各級(jí)應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置不統(tǒng)一,運(yùn)作模式不一致,難以形成上下聯(lián)動(dòng)的合力。
其次,加強(qiáng)應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)職能。我國(guó)政府的應(yīng)急管理工作分散在各相關(guān)部門和設(shè)在部門的專項(xiàng)應(yīng)急機(jī)構(gòu),對(duì)突發(fā)事件的綜合研判、組織協(xié)調(diào)各方提出應(yīng)急處置建議等方面的職責(zé)界定還不明確。
再次,加強(qiáng)應(yīng)急資源的統(tǒng)一管理。目前,涉及物資、通信、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)葢?yīng)急資源保障工作分散在各職能部門,缺乏統(tǒng)一組織協(xié)調(diào),容易造成應(yīng)急物資的浪費(fèi)甚至擁堵。同時(shí),應(yīng)急救援隊(duì)伍總量不小,力量分散,往往各自為戰(zhàn),應(yīng)對(duì)重特大突發(fā)事件時(shí)難以形成合力。
抓緊建立巨災(zāi)應(yīng)急演練制度
美、日、德等國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作,都把巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估、預(yù)案制定、資源保障和人員配備、培訓(xùn)、應(yīng)急演練、總結(jié)改進(jìn)等巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)。
比如,東日本大地震發(fā)生后,2011年3月30日,美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽發(fā)了《總統(tǒng)政策第8號(hào)指令》,該指令主要是著眼于恐怖主義行動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)安全、流行病和大規(guī)模自然災(zāi)害等威脅,采取系統(tǒng)性的準(zhǔn)備措施來加強(qiáng)美國(guó)國(guó)家安全和抗逆力,把巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作上升為確保國(guó)家安全的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略。
以此為鏡鑒,我國(guó)需抓緊建立巨災(zāi)應(yīng)急演練制度。應(yīng)急演練是檢驗(yàn)應(yīng)急準(zhǔn)備工作和提升應(yīng)急管理水平的必要手段。蘆山地震之前,四川省政府做了類似的應(yīng)急演練,但還有待規(guī)范化。
一般來說,做好巨災(zāi)應(yīng)急演練工作,首先要以科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估為前提,確定演練主題和場(chǎng)景。同時(shí),建立演練的規(guī)程或指南,以規(guī)范化、制度化的桌面推演、實(shí)戰(zhàn)演練等,去真正檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案,切實(shí)促進(jìn)高中級(jí)公務(wù)員應(yīng)急能力的提升。還有,需系統(tǒng)總結(jié)和分析演練中出現(xiàn)的各類問題,作為修訂應(yīng)急預(yù)案和改進(jìn)應(yīng)急管理制度的重要依據(jù)。