一、要充分認識做好我國社會緊急救援工作的重大意義
（一）做好社會緊急救援工作是經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要
我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重。從2011年的數(shù)據(jù)來看，全國的自然災害造成4.3億人受災，1126人死亡，939.4萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置，直接經(jīng)濟損失3096.4億元。近年來，隨著工業(yè)化和城市化的推進，自然災害、突發(fā)公共事件、安全生產(chǎn)事故呈多發(fā)態(tài)勢，所造成的損失和危害進一步上升，各種災害和事故的人員死亡率居高不下。據(jù)有關學者統(tǒng)計，全國平均每個月要發(fā)生一起死亡30人以上的特別重大事故。每年發(fā)生的安全生產(chǎn)事故大體有100萬起，造成13萬人左右的死亡，70多萬人的傷殘，經(jīng)濟損失每年平均2500億。造成這么多人員傷亡有多種因素，全社會緊急救援體系不完善是重要原因之一，特別是緊急救援的國民教育體系缺失，民眾的安全意識比較淡漠，緊急救援技術和裝備的現(xiàn)代化滯后，專業(yè)化救援人才配置短缺。因此，我們在強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的同時，必須加大對安全、應急、救援、預防的投入，在加強國家緊急救援體系建設的同時，大力發(fā)展社會緊急救援建設。
（二）做好社會緊急救援工作是建設社會主義和諧社會的需要
2011年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到51.27%，城鎮(zhèn)化率超越“50%”這一轉(zhuǎn)折點。這是黨的十六大、十七大提出的全面建設小康社會宏偉目標以來，我國社會管理轉(zhuǎn)型的階段性標志。我國城市建設的步伐不斷加快，但由此帶來的各種災難和各類負面效應也在同比增長，其中交通、安全、住房、環(huán)境等問題突出。在人們脫離貧困走向共同富裕的大形勢下，對保障和改善民生，建設和諧社會，提高生活水準、生活幸福感、生活安全水平的要求不斷增加。在加強城市規(guī)劃、城市管理的同時，加強社會緊急救援已經(jīng)成為和諧社會建設的必然要求。
（三）做好社會緊急救援工作是進一步加強社會管理的需要
《十二五規(guī)劃》提出，要“堅持多方參與、共同治理，統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)協(xié)調(diào)的原則，完善社會管理格局，創(chuàng)新社會管理機制，形成社會管理和服務合力。”2012年的“兩會”提案，社會管理類提案是總提案的前三。從近幾年的自然災害和突發(fā)性事件看，都具有很強的跨地域、跨領域、跨行業(yè)的特征，承擔救援的責任主體、主管部門并不清晰，對進一步加強社會管理提出了更高要求。2012年春節(jié)期間（1月22日至28日），全國共發(fā)生涉及人員傷亡的道路交通事故1795起，造成547人死亡、2080人受傷。其中一次死亡3人以上道路交通事故16起，一次死亡5人以上道路交通事故5起。據(jù)專家統(tǒng)計，我國的萬輛機動車死亡率是美、德、日等發(fā)達國家的5至12倍。這是我國向汽車社會發(fā)展，而社會緊急救援能力嚴重不足的必然后果。在政府救助機構(gòu)、專業(yè)救援隊伍不能及時到位的情況下，通過社會緊急救援開展積極有效的人道救助意義重大，是政府主體救援體制的有益和必要的補充與完善。
（四）做好社會緊急救援工作是防災減災積極應對自然災害和突發(fā)事件的需要
加強社會緊急救援建設，是全社會積極應對自然災害和突發(fā)事件的重要一環(huán)。健全的社會緊急救援體系，可以使緊急救援志愿者在緊急情況下能集中起來，做到“召之能來，來之能戰(zhàn)”，作為防范、抵御自然災害和突發(fā)事件的常備軍；平時藏之于民，又能帶動一批群眾，保護一片社區(qū)，成為減小各種小災害、次生危害的生力軍。所以，做好社會緊急救援能力建設，是健全防災減災體系的重要內(nèi)容，是增強抵御自然災害能力的必然選擇。
（五）做好社會緊急救援工作是開展國際合作、國際救援工作的需要
隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，國際合作、人員流動不斷加大，社會緊急救援的國際性日益凸現(xiàn)，開展國際緊急救援是睦鄰友好、國際責任的積極體現(xiàn)。與此同時，開展國際救援活動，保護出國人員和廣大僑民的生命安全，也是以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。2011年，我國先后從埃及、得比亞、日本等國撤離5萬多同胞，并積極開展日本震后救援工作，得到了國內(nèi)外媒體的一致好評。
二、我國社會緊急救援的發(fā)展方向
（一）需求的多元化、層次化
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，大家對人的生命價值的認識得到很大提升，救援意識和救援主動性不斷增強，對社會緊急救援的需求呈現(xiàn)出多元化和層次化的發(fā)展趨勢。從救援方式看，就從早期普通的醫(yī)療救援、火災救援、地震救援，逐漸發(fā)展和擴大到道路救援、海上救援、航空救援、高山救援、保險救援、旅游救援等。近幾年，公司和個人租用飛機進行救援已經(jīng)不是個案，各種高度發(fā)達的裝備和設施為大家的救援需要提供了更多的選擇。
（二）組織的網(wǎng)絡化和運行的科學化
救援需求的發(fā)展，對救援效率和救援質(zhì)量也提出了更高的要求。救援的時間、地點、環(huán)境等方面的不確定性，要求形成一個跨地域、跨流域、跨行業(yè)的全國性的救援網(wǎng)絡，甚至是跨國際、跨洲際的全球救援網(wǎng)絡。同時，還需要政府、企業(yè)、社會組織相互之間形成一個科學高效的運行機制，形成上下配合、內(nèi)外聯(lián)動、反應快捷、救助高效、服務社會的救援網(wǎng)絡，實現(xiàn)社會緊急救援的全范圍、全覆蓋。
（三）機構(gòu)隊伍的專業(yè)化和裝備技術的科技化
隨著大家對救援層次的提高，以及一些特殊、非傳統(tǒng)性的災害、事故的不斷發(fā)生，對救援機構(gòu)和救援隊伍的專業(yè)化、救援裝備技術的科技化要求越來越高。如2008年汶川地震救援中，大型直升機、各類工程機械的運用，偵察衛(wèi)星、衛(wèi)星電話等先進裝備的使用，有效地加快了救援進度，進而挽救了更多的生命。從近年來的救援實踐看，如果沒有先進的救援裝備和救援技術作為支撐，礦山、水下和高速鐵路等特殊事故的救援就根本無法開展。
（四）產(chǎn)業(yè)的市場化、商業(yè)化
隨著社會緊急救援網(wǎng)絡化的發(fā)展，由政府部門提供的基本救援已經(jīng)不能，也無法完全滿足大家的救援需要。根據(jù)保險業(yè)發(fā)展和一些特殊人群、特殊行業(yè)的救援需求，需要有與之相適應的市場化、商業(yè)化的救援機構(gòu)提供相應的緊急救援產(chǎn)品。特別是災害預防、救援教育、救援培訓的不斷深入，救援產(chǎn)業(yè)的市場化、商業(yè)化就成為必不可少的發(fā)展方向了。
三、當前我國開展社會緊急救援工作亟待解決的幾個問題
（一）準確定位，明確職責任務
社會緊急救援是國家緊急救援體系有益的不可缺少的補充，因此社會緊急救援首先必須把握政府職能補充、民間救援、社會公益的工作性質(zhì)，把握事業(yè)為主導、產(chǎn)業(yè)為基礎的基本思路，以服務大眾、服務社會為宗旨，通過加強社會緊急救援網(wǎng)絡建設，吸引公眾的參與，充分發(fā)揮社會緊急救援點多、面廣、線長的特點，為人民群眾不斷增長的救援需求提供有效的服務。民政部緊急救援促進中心的任務是：讓全社會關注緊急救援、支持緊急救援、參與緊急救援，最終發(fā)展社會緊急救援事業(yè)，為社會造福，為人類造福。
（二）建立健全社會緊急救援法律、法規(guī)
近年來我國先后出臺了多部緊急救援的法律法規(guī)，如《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)事件應對法》、《消防法》等，對加強應急救援管理、提高應急救援能力發(fā)揮了重要作用。但由于認識的不足和體制的障礙等各種原因，我國的社會緊急救援法律、法規(guī)不健全，目前，我國還沒有一部《社會緊急救援法》，以致出現(xiàn)了社會緊急救援工作不敢做、不愿做的現(xiàn)象。特別是很多法律法規(guī)對社會緊急救援還停留在提倡、鼓勵的層面上，對相關的權利、義務，對社會緊急救援的保障、獎勵政策都還不夠明確。如，社會緊急救援的教育、培訓，沒有強制性的明確要求，所以平時準備不足，一旦災害來臨就難以有效應對。
（三）社會緊急救援組織網(wǎng)絡建設
近幾年來，不論是2008年汶川地震等重大自然災害，還是在一些旅游和戶外等小型搜索行動中，山岳救援隊等一些民間救援隊的身影不斷出現(xiàn)在大家的視線中，他們具有較高的專業(yè)技能和豐富的救援經(jīng)驗，創(chuàng)造了很多成功的救援紀錄。我們應當看到，隨著近年來大家對緊急救援的認知和重視程序越來越高，民間救援組織、救援志愿者在不斷地增多，但是還缺少一個完善的社會緊急救援組織網(wǎng)絡來培訓和組織他們，將單個和小單元的救援資源整合起來，發(fā)揮更大的社會效應。目前，我國急需通過建立“省級社會救援促進中心-各級緊急救援培訓基地-民間緊急救援團體-緊急救援志愿者注冊登記”的全國社會緊急救援組織網(wǎng)絡體系，促進社會緊急救援能力的不斷提高和覆蓋范圍的不斷增加。
（四）基層社區(qū)緊急救援能力建設
社區(qū)概念是我國近年來城鎮(zhèn)化建設的產(chǎn)物。社區(qū)既是最小的社會組織，又是緊急救援最直接最便利的重要組織部分。通過“社區(qū)中的安全事故統(tǒng)計與分析”專題研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)安全事故在社會同類事故中的比例分別為：占治安事件的26%，占交通事故的25%，占火災事故的13%，占自然災害及其次生災害的10%,自殺等其他惡性事件的6-9%。因此，建立適應社會發(fā)展的社區(qū)救援機制，是預防和降低各類災害和突發(fā)事件的切實有效的途徑，是發(fā)揮社區(qū)服務功能的重要體現(xiàn)。加強社區(qū)緊急救援能力建設，首先要從緊急救援志愿者的登記、培訓，抓好社區(qū)危險源的管理控制做起，然后逐步加強救援裝備和救援網(wǎng)絡的建設。
（五）緊急救援安全知識的普及和培訓
在災害和事故發(fā)生后，在第一時間開展自救互救是最重要的一個環(huán)節(jié)。在城鎮(zhèn)化率高、自然災害頻發(fā)的發(fā)達國家，如日本和歐美國家的緊急救援安全知識普及教育，是非常值得我們學習和借鑒的。在全社會宣傳普及緊急救援知識，普及自救互救常識和技能，是開展社會緊急救援工作的一項重要內(nèi)容。一方面要通過緊急救援知識進課堂、進社區(qū)、進企事業(yè)單位，使大家從小、從每一個社會單元、每一個崗位都懂得自救互救知識；另一方面加強各級政府領導、學校老師和各種單位負責人等特殊崗位和特殊群體的教育培訓，提高他們的突發(fā)事件協(xié)調(diào)處置能力，并通過在制定和完善各種應急預案，從而提高全社會的防災救災能力。
（六）探索航空救援，加強航空緊急救援基地建設
在汶川大地震的救援中，不僅有大量的民用、軍用飛機參加了物資運輸、人員搜救等行動，我國還租借了俄羅斯的大型直升機參與救援工程機械的吊運。航空救援具有快速高效、靈便多用，受地理空間限制少等優(yōu)勢，是緊急救援最及時最有效的手段之一。而我國目前的民用直升機數(shù)量少，能用于應急救援更是少之更少，據(jù)統(tǒng)計平均每1000萬人僅擁有1架，約為目前世界平均水平的1/50。其他救援類航空器的現(xiàn)狀也是類似情況。目前，航空緊急救援產(chǎn)業(yè)在我國具有巨大市場需求和發(fā)展空間。但由于管理體制機制等各種因素的制約，我國的民用緊急航空救援還是一個空白。曾有多名院士、航空專家和代表委員向“兩會”提交有關加快推進我國低空空域開放，組建國家和區(qū)域?qū)I(yè)航空救援隊的提案。目前，我們應積極探索民間社會資本進入航空救援領域的途徑和方式，在現(xiàn)有的國家救援機構(gòu)的基礎上，通過設立國家級和地區(qū)級航空救援基地，通過5至10年的努力，建成適合我國國情的航空救援體系，大災大難時以政府購買的方式服從國家的調(diào)配，日常的社會救援按市場機制開展活動。
（作者系民政部緊急救援促進中心總干事）
